中办1997年16号文件(政府发的第77号文件属于什么文件)

最高法院判例：未经“小调整”正当程序第二轮延包主体应保持一致——张松伶诉东源县政府、河源市政府土地行政确权及行政复议案

转自:行政法

【裁判要旨】

1.未经“小调整”正当程序第二轮延包主体应保持一致

我国农村土地第二轮延包期间，有关农村土地承包的法律法规尚不健全，《农村土地承包法》（2002年8月发布）、《农村土地承包经营权证管理办法》（2003年11月发布）、《物权法》（2007年3月发布）等法律、规章尚未制定实施，在处理农村土地第二轮延包所涉法律关系时应当根据当时的国家政策来进行。为保持我国农村基本政策的连续性和稳定性，进一步稳定和完善农村土地承包关系,中共中央办公厅、国务院办公厅于1997年8月联合下发中办发（1997）16号《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，作为第一轮土地承包到期、第二轮土地延包启动的政策依据。该通知第二条规定：“二、认真做好延长土地承包期的工作。……（二）土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包。已经做了延长土地承包期工作的地方，承包期限不足30年的，要延长到30年。（三）承包土地‘大稳定、小调整’的前提是稳定。‘大稳定、小调整’是指在坚持上述第二条原则的前提下，根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整。做好‘小调整’工作还应坚持以下几条原则：一是‘小调整’只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是不得利用‘小调整’提高承包费，增加农民负担；三是‘小调整’的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；四是绝对不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。（四）延长土地承包期后，乡（镇）人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书。”根据前述规定，按照“大稳定、小调整”的原则，未经“小调整”的正当程序，不具有“小调整”后的法律效果，第二轮延包主体应与第一轮承包主体保持一致。

2.农村土地承包经营权纠纷不能作为土地权属争议进行处理

《土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。2009年修正的《农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项也明确规定，农村土地承包经营权争议案件不属于县级以上国土资源行政主管部门和乡级人民政府受理土地权属争议的案件范围。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款规定，农村土地承包经营纠纷包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。根据前述规定，农村土地承包经营权纠纷，应当按照《农村土地承包法》第五十一条规定的承包纠纷解决方式寻求救济，不属于《土地管理法》第十六条规定的土地权属争议，不能作为土地权属争议进行处理。

【裁判文书】　

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申4018号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）张松伶，男，1937年8月2日出生，汉族。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省东源县人民政府。

法定代表人骆世文。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省河源市人民政府。

法定代表人林涛。

原审第三人广东省东源县蓝口镇揽子围村和合经济合作社。

诉讼代表人张辉雄。

原审第三人广东省东源县蓝口镇揽子围村老楼经济合作社。

诉讼代表人张玉如。

原审第三人张万娣，女，1944年11月20日出生，汉族。

再审申请人张松伶诉被申请人广东省东源县人民政府（以下简称东源县政府）、广东省河源市人民政府（以下简称河源市政府）、原审第三人张万娣、广东省东源县蓝口镇揽子围村和合经济合作社（以下简称和合经济社）、广东省东源县蓝口镇揽子围村老楼经济合作社（以下简称老楼经济社）土地行政确权及行政复议一案，不服广东省高级人民法院2018年9月20日作出的（2017）粤行终13号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年4月16日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

张松伶申请再审称:1.张松伶与张万娣之间不存在代耕争议耕地的事实，张松伶已耕作近20年且领取了争议耕地的编号NO.060722《东源县土地承包经营权证书》（以下简称《承包经营权证》)，争议耕地的承包经营权应属其所有。1986年张佛佑与张万娣的子女4人农转非迁入河源市区，仅剩下张佛佑与张万娣仍留在蓝口镇，子女4人在和合经济社承包的5.17亩土地被和合经济社收回。1990年，经老楼经济社与和合经济社协商一致，张松伶一家5人从老楼经济社迁入和合经济社居住生活，和合经济社将先前从张佛佑家收回的5.17亩和其他1.8亩土地发包给张松伶一家5人承包经营，并承担上述6.97亩土地的公购粮任务。第二轮延包时，和合经济社向张松伶户颁发了涉案《承包经营权证》。2.涉案《承包经营权证》合法有效。该证虽内容填写不完整不规范，但所在生产队所有农户的承包经营权证均存在同样问题，发证机关导致发证不规范，应由其补正重发，而不应由持证村民承担不利后果。综上，请求撤销一、二审判决，撤销东源县政府2015年6月30日作出的东府行处字（2015）1号行政处理决定（以下简称1号处理决定）和河源市政府于2016年2月16日作出的河府行复字（2015）42号行政复议决定（以下简称42号复议决定），确认争议耕地为和合经济社所有并由申请人承包经营。

本院经审查认为，本案审查的是东源县政府1号处理决定和河源市政府42号复议决定的合法性。各方对争议耕地属和合经济社集体所有、张万娣户系争议耕地的第一轮承包经营主体的事实无异议，各方争议焦点在于争议耕地的承包经营权是否已在第二轮延包时调整给张松伶户。

我国农村土地第二轮延包期间，有关农村土地承包的法律法规尚不健全，《中华人民共和国农村土地承包法》（2002年8月发布）、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（2003年11月发布）、《中华人民共和国物权法》（2007年3月发布）等法律、规章尚未制定实施，在处理农村土地第二轮延包所涉法律关系时应当根据当时的国家政策来进行。为保持我国农村基本政策的连续性和稳定性，进一步稳定和完善农村土地承包关系,中共中央办公厅、国务院办公厅于1997年8月联合下发中办发（1997）16号《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，作为第一轮土地承包到期、第二轮土地延包启动的政策依据。该通知第二条规定：“二、认真做好延长土地承包期的工作。……（二）土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包。已经做了延长土地承包期工作的地方，承包期限不足30年的，要延长到30年。（三）承包土地‘大稳定、小调整’的前提是稳定。‘大稳定、小调整’是指在坚持上述第二条原则的前提下，根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整。做好‘小调整’工作还应坚持以下几条原则：一是‘小调整’只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是不得利用‘小调整’提高承包费，增加农民负担；三是‘小调整’的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；四是绝对不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。（四）延长土地承包期后，乡（镇）人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书。”根据前述规定，按照“大稳定、小调整”的原则，未经“小调整”的正当程序，不具有“小调整”后的法律效果，第二轮延包主体应与第一轮承包主体保持一致。本案中，张松伶主张争议耕地于1990年代第二轮延包期间已由张万娣户调整给张松伶户承包，并获颁涉案《承包经营权证》。但是，没有证据证明该调整业已经过了土地所有权人和合经济社村民大会或者村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）政府和县（市、区）政府主管部门审批。因此，东源县政府就争议耕地向张松伶核发涉案《承包经营权证》，不符合当时我国农村土地政策，依法应予撤销。实际上，根据《1990年合作社（和合队）土地小调整后负担各项任务计算到户表》《1992年和合队土地小调整负担各项任务计算到户表》、东源县蓝口镇榄子围管理区于1997年8月5日记载的公购粮名册表、《2005年榄子围村第三届村委会选举选民登记（第五小组）花名册》等证据以及和合经济社在本案一审庭审陈述，可证实争议耕地自1990年以来一直由张万娣户承包经营，并未调整给张松伶户承包经营。第一轮承包期间是张万娣户共6人分得责任田7.74亩，1990年后张万娣户调整为2人责任田调整为6.97亩，由张万娣户缴纳公余粮，张万娣系和合经济社选民，张万娣户除争议耕地外，并无其他田地。根据《1992年老楼队土地小调整负担各项任务计算到户表》、东源县政府提供的缴交公余粮登记表、张万娣提交的农民种粮综合补贴记录等证据及张松伶本人及老楼经济社在本案一审庭审陈述，可证实第一轮承包期间张松伶户4人在老楼经济社分得责任田面积为3.6亩，1990年调整为3.24亩，张松伶一直在老楼经济社缴纳公余粮并领取国家下发的农民种粮综合补贴，系老楼经济社选民。根据庭审时张松伶和张万娣的陈述，在80年代，由于张万娣劳力少而将责任田交由张松伶代耕的事实。据此，张万娣户只是将责任田交由张松伶户代耕，并没有调整给张松伶户承包。若争议耕地调整给张松伶，则张万娣作为和合经济社成员在和合村集体却无承包田地可耕，而张松伶却同时享有和合经济社和老楼经济社的承包耕地，不符合国家农村集体土地政策。因此，东源县政府1号处理决定认定事实清楚，处理结果正确，河源市政府42号复议决定予以维持正确。至于张松伶提出不应因涉案《承包经营权证》内容不完整、不规范就予以撤销的再审理由，内容不完整、不规范并非撤销该证的关键原因，故该理由不成立，本院不予支持。

应当指出的是，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。2009年修正的《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项也明确规定，农村土地承包经营权争议案件不属于县级以上国土资源行政主管部门和乡级人民政府受理土地权属争议的案件范围。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款规定，农村土地承包经营纠纷包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。本案中，各方对争议耕地的所有权归和合经济社集体所有并无争议，张松伶认为其已迁入和合经济社，第二轮土地延包期间和合经济社从张万娣户收回争议耕地并调整给其承包经营，属于农村土地承包经营权纠纷，应当按照《中华人民共和国土地承包法》第五十一条规定的承包纠纷解决方式寻求救济。本案不属于《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定的土地权属争议，东源县政府将本案作为土地权属争议进行调处，超越法定职权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项规定，本应判决一并撤销1号处理决定和42号复议决定。但是，考虑东源县政府、河源市政府已对本案纠纷进行处理，且系执行人民法院已经发生法律效力的生效判决而重新作出处理决定，处理承包经营权的同时也对涉案《承包经营权证》的合法性作出认定和处理，认定事实清楚，证据充分，处理结果正确，如果判决撤销1号处理决定和42号复议决定，只会把已经妥善处理的纠纷又推回争议状态，不仅浪费行政、司法资源，更徒增当事人诉累。因此，本院对该问题予以指正，但不予再审改判。

综上，张松伶的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回张松伶的再审申请。

审判长 杨志华

审判员 宋楚潇

审判员 寇秉辉

二〇一九年五月三十日

书记员 唐劲松