中央发文加快建设全国统一大市场。
4月10日，中央出台相关意见要求，加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动。
在国际国内形势发生重要变化的当下，中央强调加快建设全国统一大市场有何深意？为高质量发展清除“路障”，反垄断下一步如何出招？从顶层设计的层面，上述意见明晰了方向和目标。
统一大市场不是重回计划经济
4月10日，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》）正式发布。据南都记者了解，这份文件在2021年12月17日，中央全面深化改革委员会第二十三次会议上审议通过。
2022年国务院《政府工作报告》也将“全国统一大市场”写入其中，要求“加强高标准市场体系建设，抓好要素市场化配置综合改革试点，加快建设全国统一大市场”。
事实上，“全国统一大市场”并非新提法。有媒体盘点发现，自2015年8月以来，国务院相关会议在研究部署发展现代流通业、实施营改增等问题时，几次提到要清除妨碍“全国统一大市场”建设的各种“路障”。“全国统一市场”的提法也被写入多份官方文件——比如2015年10月出台的《国务院关于实施市场准入负面清单制度的意见》就明确，要反对地方保护，反对垄断和不正当竞争，防止相关政策妨碍全国统一市场和公平竞争。
尽管这一提法并非一蹴而就，但《意见》出台后仍引起诸多讨论，市场反应激烈。南都记者注意到，一些声音甚至认为，加快建设全国统一市场意味着要重回计划经济模式。对此，多位专家表示这是一种对政策的误读。
“不能将《意见》涉及的‘统一’与‘计划’混同。”中国社会科学院大学法学院副教授韩伟告诉南都记者，这份文件的市场化导向明显。《意见》所涉统一，整体可以从市场、政府与法治三个维度理解，即重点强调了市场在地理空间上的统一、政府监管措施的统一，以及相关立法执法的统一。
根据《意见》，统一大市场是指在全国范围内，建设一个市场的基础制度规则统一，市场设施高标准联通，要素和资源市场、商品和服务市场高水平统一，同时市场监管要公平统一，不当市场竞争和市场干预行为进一步规范的大市场。
武汉大学副教授周围告诉南都记者，加快建设统一大市场的目的是消除制约经济循环的关键堵点，加快形成运行良好的国内大循环。这与计划经济的基本特征和制度要求有本质区别，不能机械地理解“统一市场”的表述。
那么，当下中央强调加快建设全国统一大市场有何深意？目前国内疫情多点频发，部分区域实施封闭管控、高速封路等措施，致使产业链供应链的稳定面临考验；国际形势也复杂多变，美联储加息引发资本市场持续波动，俄乌冲突导致能源、粮食等大宗商品价格飙升。
在全球经济不确定性增加，国内经济因疫情影响面临下行压力的背景下，中央早在2020年提出“要逐步形成以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局”。
“在坚持‘双循环’的背景下，如果外部环境受到不可控影响，我们更需要畅通国内循环，打通阻碍要素流动的堵点。”中国政法大学民商经济法学院副院长刘继峰告诉南都记者，这很大程度上也是落实高质量发展，坚持有效市场和有为政府的基础性工作。
韩伟进一步关注到疫情对国内市场的影响。他告诉南都记者，我国市场条块分割的现象一直没有得到彻底解决，疫情使得一些地区封锁的顽疾进一步恶化，这严重束缚了国内市场发展潜力的释放。“要进一步提升我国经济质量，更好应对复杂国际环境，就必须高度重视全国统一大市场建设的推进力度。”
《意见》明确主要目标是，持续推动国内市场高效畅通和规模拓展，加快营造稳定公平透明可预期的营商环境，进一步降低市场交易成本，促进科技创新和产业升级，培育参与国际竞争合作新优势。
强化反垄断，健全经营者集中审查分级分类制度
南都记者梳理《意见》全文发现，其中多处提及“反垄断”，并强调反垄断执法在加快建设全国统一大市场的重要作用。
比如在主要目标上，《意见》要求发挥市场的规模效应和集聚效应，加强和改进反垄断反不正当竞争执法司法，破除妨碍各种生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍，降低制度性交易成本。
在制度规则统一上，则明确“建立公平竞争政策与产业政策协调保障机制”“健全反垄断法律规则体系”，要求加快推动修改反垄断法、反不正当竞争法，完善公平竞争审查制度，研究重点领域和行业性审查规则。
《意见》在部署“推进市场监管公平统一”时也提到，“加强知识产权保护、反垄断、反不正当竞争执法力量”，还专门将“进一步规范不当市场竞争和市场干预行为”列为重点任务推进。
从“破”的角度，《意见》要求加强对电网、油气管网等网络型自然垄断环节的监管，也明确依法查处对市场主体、消费者反映强烈的垄断与不正当竞争行为。其中特别提及，要破除平台企业数据垄断等问题，防止利用数据、算法、技术手段等方式排除、限制竞争。
南都记者注意到，在“着力强化反垄断”方面，《意见》重点关注事前监管手段，要求健全经营者集中分类分级反垄断审查制度。
健全这项制度或许是基于不同交易、集中企业、特殊行业对市场影响不同而考虑的。根据《反垄断法》规定，经营者集中审查应当考虑相关市场竞争状况影响，包括参与集中企业的市场份额及其对市场的控制力，对市场进入、技术进步以及消费者影响等因素。
在实务中，经营者集中审查分为简易案件与普通案件。据南都记者了解，在同一相关市场，参与集中的经营者所占的市场份额之和小于15%，在上下游市场，参与集中的经营者所占份额均小于25%的，可按照简易案件程序进行审查。
中国人民大学竞争法研究所所长、交叉科学研究院院长杨东认为，经营者集中分级分类是围绕强化反垄断和防止资本无序扩张决策部署的重要举措。他以平台经济为例谈到，近年来互联网平台企业快速壮大，但因其独特的跨界竞争、高度聚集化等特点，有关行为的竞争影响更加复杂，“掐尖并购”、无序扩张的问题日益凸显。
杨东告诉南都记者，控制数据流量的数字平台不断“以平台构建平台”，以自己为圆心形成层层叠加的数字生态，成为元平台。元平台对初创企业的并购可能会加剧其垄断力量，抑制市场竞争活力，而一些适当的经营者集中则不会对市场竞争造成明显损害，所以有必要推动分级分类的经营集中审查。
此次《意见》也进一步明晰经营者集中审查的重点领域包括金融、传媒、科技、民生等，同时将涉初创企业、新业态、劳动密集型行业也纳入强监管范畴，要求提高审查质量和效率，强化垄断风险识别、预警、防范。加强对创新型中小企业原始创新和知识产权的保护。
杨东告诉南都记者，超级科技巨头企业大肆收购初创企业，最终形成一个个资本主导下的“生态系统”。初创企业被收购，整体行业活力遭受抑制，中小企业在资本无序扩张的冲击下缺乏生存和发展的必要空间。
为何也要强化劳动密集型产业的经营者集中审查？刘继峰告诉南都记者，企业并购重组后，为获取更多利润、提升生产效率，通常会采取优化人员的措施，这可能造成失业的压力，劳动市场的不稳定。所以在对劳动密集型企业的经营者集中审查时，需要从国民经济安全、社会公共利益的角度给予特别关注。
周围进一步指出，受疫情影响，各行业的产业集中度均有不同程度的变化。而根据目前的人口结构，劳动力供给总量不可能持续上涨，如何有效实现劳动力资源的流通与配置，是保障社会经济稳定发展的关键。
打破行政垄断，落实公平竞争审查和执法需发力
除打破市场垄断行为外，《意见》也对“破除地方保护和区域壁垒”，防止行政垄断提出具体要求。
《意见》旗帜鲜明指出，指导各地区综合比较优势、资源环境承载能力、产业基础、防灾避险能力等因素，找准自身功能定位，力戒贪大求洋、低层次重复建设和过度同质竞争，不搞“小而全”的自我小循环，更不能以“内循环”的名义搞地区封锁。
如何看待这一表述？周围向南都记者分析，统一大市场的建设有助于扫清要素流通的障碍，也能带来广阔的市场需求。地方政府在制定发展规划时不能关起门来算小账，更不能只算本级政府、个人任期内的短帐。
“唯有结合地区发展实际，融入全国统一大市场，积极转变政府职能，才能充分享受市场经济的制度激励，推动我国市场由大到强的转变，实现社会经济的整体发展。”他说。
韩伟提到，国内疆域辽阔，各地发展仍不平衡。以往很多文件都强调了反对地方保护，但具体落实过程中涉及央地关系、地方关系如何协调的复杂问题。要实质推进“反对地方保护”问题的解决，中央地方事权财权的调整、地方政府绩效评估指标的优化、跨区转移支付的完善等诸多方面都需要考虑。
为进一步规范不当市场竞争和市场干预行为，《意见》还明确两大治理方向，要求“清理废除妨碍依法平等准入和退出的规定做法”，以及“持续清理招标采购领域违反统一市场建设的规定和做法”。
相关举措包括，“不得要求企业必须在某地登记注册”“未经公平竞争不得授予经营者特许经营权”“不得违法限定投标人所在地、所有制形式等，排斥、限制经营者参与投标采购活动”等。
值得一提的是，《意见》还强调公平竞争审查的重要性，要求制定招标投标和政府采购制度规则要严格按照国家有关规定进行公平竞争审查、合法性审核；还明确要全面清理歧视外资企业和外地企业、实行地方保护的各类优惠政策。对新出台政策严格开展公平竞争审查。
“当前全国统一大市场建设的阻力很大程度上体现为各地出台的反竞争性政策文件，公平竞争审查在这方面可以发挥关键作用。”韩伟说。
据南都记者了解，2016年6月国务院发文要求建立公平竞争审查制度，为防止政府出台排除、限制竞争的政策措施，约束相关行为。自实施以来，公平竞争审查制度取得了一定成效，但也面临推进的现实难题——比如审查标准过于原则、自我审查动力不足、审查人员配备欠缺、监督评估机制不完善、反垄断执法不充分等。
如何深入推进落实公平竞争审查制度？为避免自我审查沦为不审查，杨东认为应严格并细化相关审查程序，确保公平竞争审查成为政策措施出台前的必经程序，做到审查留痕。
韩伟告诉南都记者，下一步规则细化可以在审查标准方面引入定量指标，并可以考虑指标的区域差异化配置（比如东西部地区特定补贴的合理化差异）。此外，例外规定对于竞争政策与产业政策的协调非常关键，也亟待细化。
周围则建议，将审查工作整合到各级政府日常工作内容中去，纳入工作考核的范畴，避免运动式、周期性的事后补救审查，同时建立自我审查和第三方评估的长效机制，形成“审查-评估”的双保险，保障市场机制的正常运行。
杨东也提到，建议引入第三方评估制度，弥补政策制定主体专业能力的不足。并且，应当加大对滥用行政权力排除、限制竞争行为的查处力度并加强管制性行业的反垄断法适用。
近期山西、福建等多省明确于3月到10月开展制止滥用行政权力排除、限制竞争执法专项行动，重点查处教育、医疗卫生、政府采购、招投标等领域的行政垄断行为。
出品：南都反垄断课题组
