国资智汇 | 税务助力建设世界一流财务管理体系，优化资本运作效益

2022年是国企改革三年行动收官之年，国务院国资委表示，要对照“三个明显成效”抓收官，即在建设中国特色现代企业制度上取得明显成效，在推动优化产业布局上取得明显成效，在提高企业活力效率上取得明显成效。

当前，国企改革逐渐步入深水区，中央企业重组整合高潮迭起，中国特色现代企业制度和国资监管体制向更加成熟迈出了实质性步伐。3月2日，国务院国资委出台了《关于中央企业加快建设世界一流财务管理体系的指导意见》（以下简称《指导意见》），提出通过5年左右的努力，中央企业整体财务管理水平明显跃上新台阶，通过10-15年左右的努力，绝大多数中央企业建成与世界一流企业相适应的世界一流财务管理体系，一批中央企业财务管理水平位居世界前列的总体目标。在此基础上，《指导意见》进一步提出，应重点强化：核算报告、资金管理、成本管控、税务管理和资本运作五项职能。

上述五项重点职能中的资本运作，一直以来都是激发国有资本活力，做强做优国有资本的重要措施。绝大多数资本运作涉及资产、债务的调整或处置，特别是增值较大的优质资产和债务清理，相关税务成本是影响资本运作成本效益的重要因素之一。前瞻性地对资本运作过程中可能涉及的税务影响进行预判，合理地对运作方式、架构以及实施路径进行规划，是降低资本运作税务成本，提升经济效益的关键。针对《指导意见》中提出的具体举措，我们从税务的角度，建议如下：

01. 以债务重组、破产重整、清算注销等法制化方式，主动减量瘦身

加强“两非”剥离、“两资”清理的工作力度，妥善处置“僵尸企业”是优化国有资本布局，提升资本效益的重要抓手之一，特别是僵尸企业，基本上处于已停产或半停产状态，连年亏损，靠政府补贴和银行续贷维持。本次《指导意见》中，明确提出采用债务重组、破产重整、清算注销等法制化方式，予以化解。

税务关键词一：债务重组

极高的资产负债率，甚至于资不抵债，是上述企业的共同特征，无论是债务重组、破产重组，还是清算注销予以化解，通常伴随着债权人的让步，从而形成债务人企业因债务重组而产生高额债务重组所得。在企业可弥补亏损不足以抵消债务重组所得的情况下，巨大的所得税成本可能直接影响企业重组/重整效益，也是部分企业债务瘦身后，短期内仍无法提高效益的原因之一。因此，减量瘦身环节的税务关键词之一是债务重组。

针对债务重组的企业所得税处理，目前可参考的税收政策法规仅限于财税[2009]59号《财政部、国家税务总局关于企业重组业务企业所得税处理若干问题的通知》（以下简称“59号文”）及其相关后续补充文件。从重组方式的角度，59号文将债务重组归类为以非货币资产清偿债务和债转股两大重组方式，规定税务处理如下：

以非货币资产清偿债务，应当分解为转让相关非货币性资产和按非货币性资产公允价值清偿债务两项业务，确认相关资产的所得或损失，债权、债务双方税务处理如下：

债转股方式下，应当分解为债务清偿和股权投资两项业务，确认有关债务清偿所得或损失，债权、债务双方税务处理如下：

如上所述，债务重组税务处理涉及债权人、债务人双方税务利益，操作中应统筹协调双方税务诉求，结合资产/股权估值情况、会计处理、未来商业安排等因素，寻求最优税务处理方式。

此外，除上述债权债务双方税收利益平衡、相关税收政策不明晰问题外，根据我们的观察，以下事项与债务重组税务处理密切相关，应予以统筹考虑：

• 新《债务重组准则》下的会计处理与企业所得税法相关规定形成的税会差异；
• 债务人企业账载债务金额与实际确权金额的差异处理，例如未记账应付利息；
• 错综复杂的关联债权债务关系清理，及其对关联债权人的税务影响；
• 担保债、抵押债、衍生债等特殊债权的处理；
• 交易架构搭建对特殊性税务处理适用的影响，特别是多层交易架构、或者引入信托、可转债等权益性工具等方式化解债务；
• ……

税务关键词二：股权投资损失

“两非”剥离、“两资”清理，可能伴随着股东股权投资的损失，特别是在破产重整的方式下，原股东权益可能会被调整，甚至出清，重整计划中，通常在“出资人权益调整方案”中进行说明。但无论是出资人权益调整，或者是股东权益出清，目前税法均未对其税务处理给予明确的规定。实践中，需结合重整计划的整体安排、会计处理等，分析出资人权益调整的税务实质，按股东捐赠、减资、或者无偿转让进行处理，不同的处理方式，对原始投资人、重整企业以及重整后新股东税务影响有所不同。

► 对于原始投资人：

对于破产重整程序，整体而言，无论按照哪种交易进行处理，如投资人持股权益被裁定强制调整，通常可凭法院裁决和投资成本证明资料，扣除股权投资损失。

对于破产注销程序，实践中税务机关通常要求根据国家税务总局公告[2011]25号的规定，除股权投资计税基础证明材料，被投资企业破产公告、破产清偿文件外，还要求提供被投资企业资产处置成交及入账材料，方可允许股东抵扣股权投资损失。但实践中，由于破产注销涉及复杂的法律程序，且破产企业资产需通过公开拍卖的方式予以清理，注销程序通常至少需要1年的时间，多则数年，导致股东无法在确认股权投资损失的当年抵扣税务损失。投资人本已就其股权投资承担全部经济损失，如税务成本长期无法扣除，现金流恶化形成负面影响，无疑对投资人来说是雪上加霜。

综合破产清算相关法律义务和实际操作，我们理解，在法院宣告企业破产清算时，股东股权投资已实质上全部形成损失。因为法院裁定破产清算的前提是企业不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力。在此情况下，破产企业资产处置所取得的现金回流不足以清偿全部债权人，投资人实际上无法取得任何形式的投资收回。因此，如允许股东在法院裁决被投资企业破产当年可根据相关支持性文件税前抵扣股权投资损失，符合权责发生制原则和实质重于形式原则，有利于企业减负，轻装前行。

► 对于重整企业：

受限于破产重整的时限要求，对原始投资人持有股权进行减资的处理非常少见。在原始投资人权益清零的情况下，通常按照接受股东赠予资产处理，根据国家税务总局公告[2014]29号，需在合同、协议约定作为资本金（包括资本公积）且在会计上已做实际处理的，可不计入企业的收入总额。凡作为收入处理的，应按公允价值计入收入总额，计算缴纳企业所得税。

税务关键词三：战略投资者的引入

破产重整程序中，战略投资者通常需投入一定的资金，取得重整企业控股权，其投入资金主要用于清偿重组企业自身债务，以及企业生产经营投入。

破产重整具有兼顾法律强制执行与市场化资本运作的特性，即：

1）法律角度，在自法院获批进入程序至执行完毕，重整企业由管理人全面负责管理，战略投资者投入的资金通常直接打入管理人的监管账户，由管理人根据法院获批的清偿方案，向债权人清偿债务；

2）资本运作角度，需配合战略投资者、债权人的需求，搭建交易架构，特别是大型集团重整，因其债务体量大、重整企业及其下属控股企业数量多、股权结构复杂，通常需要在交易架构中设计一层甚至数层中间控股公司，战略投资者及转股债权人通过中间控股公司间接持有重整企业股权。

上述法律执行和架构安排上的不衔接，通常形成战略投资者投资资金流与持股公司错配的情况，从税务的角度，需要综合重组计划安排、相关投资协议条款、股权调整相关法院执行文件及工商登记处理、各方会计处理等相关法律文件文书，对交易实质进行梳理和分析，从而寻求合理的税务处理。避免由于上述文件中对交易安排表述不准确，税务上被认定战略投资者以其资金代重整企业清偿自身债务，而形成重整企业债务被全部豁免、战略投资者取得股权无计税基础而征税的风险。

此外，破产重整下的架构搭建，通常由管理人凭法院出具的协助执行通知书，向工商部门办理股权调整手续，直接将重整企业股权调整至指定的控股公司名下。通常情况下，重整企业资不抵债，股权公允价值为零，但在涉及集团性企业的实质合并重整中，可能存在个别重整企业自身股权并未完全资不抵债，则中间控股公司取得前述股权可能产生企业所得税成本。

破产重整是以市场化、法制化的方式，帮助困境企业化解债务危机，涅槃重生的过程，是目前大型集团企业纾困的重要手段。但同时，破产重整也是一项非常复杂、繁重、且需要平衡兼顾各方面法律法规要求、各相关方利益的综合性项目，伴随着新兴商业模式、新兴业态的不断出现和发展，在破产法立法方面，我国一直不断探索，目前修改《企业破产法》已列入十三届全国人大常委会立法规划，在今年的全国人大常委会工作报告中，显示修改法案已被列入预安排审议的法律案之一。然而，业内一直呼吁的相关税务配套政策，还迟迟未能出台。因政策法规的不确定性，重整工作的复杂性，对合法、合规地解决重整过程中的税务问题带来了极大的挑战。如何在保障税务处理合规的前提下，降低企业税务成本，是重整成功的关键之一。

受篇幅所限，本文仅从破产重整中的债务重组、投资人损失和战略投资者引入三个基本事项相关税务问题进行了简要阐述。实践中，从债务确权，到方案设计，再到执行落地，各项工作、各实施步骤相关税务处理丝丝相扣，可谓牵一发而动全身。除了持续关注未来可能出台的相关税收政策外，企业有必要向富有实操经验的税务顾问寻求技术支持，避免诸多税务不确定性为企业带来的税务风险，同时提高重整效益。

02. 有效运用专业化整合、资产证券化等运作手段，盘活存量

专业化整合、资产证券化过程中，通常需要视商业目标，对标的资产，以及相关联的债权、债务，甚至人员等进行一系列的调整或者剥离，可能涉及企业所得税、增值税、土地增值税、印花税等一系列的税务影响，视不同资产特性、调整方式，相关涉税场景如下图所示：

税务关键词一：重组相关税收优惠

为支持企业改制、重组，目前国家已出台一系列的税收优惠政策，但资本运作通常有一定的时限要求，且可能涉及国企历史沿革过程中形成的特殊资产处理，如何合理充分地利用优惠政策，是提高税务合规性，降低税务成本的关键。我们将主要税收优惠政策概要总结如下：

上述税收优惠政策，特别是企业所得税特殊性税务处理，对股权架构、支付方式、重组后资产运营及再处置等事项有一定的要求，选择时需要结合实际情况，综合考虑以下事项：

综上所述，不同路径下的税务处理，不仅影响资本运作环节税务成本，亦将影响未来资产再处置的计税成本。因此，在选择税务处理方式时，需要综合考虑未来商业计划、时间表，以及股东未来持有计划，尽早进行统筹安排，寻求税务最优组合，保障国有资产中长期税收效益。

税务关键词二：基础设施公募REITs

基础设施公募REITs是国家盘活存量资产，完善资本市场的战略试点，可有效改善企业资产负债率，缩短资金回收周期，同时企业可通过向底层基础设施项目提供运营服务的方式，分享额外收益。自2020年证监会和国家发改委相继出台了一系列文件政策推动基础设施公募REITs实施，各地项目也在火热开展中。

我国基础设施公募REITs通常设有多层级架构，涉及多方利益相关方，法律形式类型多样，复杂的机制导致税务问题不可避免。特别是设立阶段，通常涉及标的资产与其他资产或架构相分离、将标的资产注入到项目公司以及REITs架构下的一系列资产/股权重组，即使重组资产的实际控制人不变，但在实务操作中仍很难满足特殊性税务处理对股权支付和股权锁定期的要求，导致实际控制人需在设立环节就资产全部重组对价缴纳企业所得税。与此同时，基础设施公募REITs其项目特性决定了底层资产或项目公司多为不动产，上述重组过程中相关土地增值税成本亦是企业望而却步的主要原因之一。因此，基础设施公募REITs各环税务处理是否合理有效，可能成为REITs最终是否能够顺利发行的关键因素之一。

欣喜的是，今年年初财政部、国家税务总局联合出台了财政部、国家税务总局公告[2022]3号，即《关于基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点税收政策的公告》（以下简称“3号公告”），针对证监会、发展改革委根据有关规定组织开展的基础设施REITs试点项目，对原始权益人在基础设施REITs设立过程中所涉及的企业所得税处理，给予以下税收政策支持：

• 设立基础设施REITs前，原始权益人向项目公司划转基础设施资产相应取得项目公司股权，适用特殊性税务处理，原始权益人和项目公司不确认所得，不征收企业所得税。
• 基础设施REITs设立阶段，原始权益人向基础设施REITs转让项目公司股权实现的资产转让评估增值，当期可暂不缴纳企业所得税，允许递延至基础设施REITs完成募资并支付股权转让价款后缴纳。其中，对原始权益人按照战略配售要求自持的基础设施REITs份额对应的资产转让评估增值，允许递延至实际转让时缴纳企业所得税。

业内期盼已久的3号公告的出台，递延了原始权益人企业所得税纳税时间，对于进一步推动基础设施REITs无疑是一项重大利好。但受限于原资产架构和重组路径的多样性，基础设施REITs发行机制的复杂性等特点，上述税收优惠政策在具体实施中，一些细节问题尚有待进一步澄清，例如：

• 3号公告仅对划转这一项重组方式给予特殊性税务处理政策，未对“划转”的具体操作要求或适用前提做出限制性规定。目前企业所得税相关税收政策中，对于划转可参考的文件仅限于财税[2014]109号文和国家税务总局[2015]40号公告，实践中是否会参考上述文件中对“划转”的范围和方式提出要求，有待落实。此外，国资监管中对于划转适用的条件是否或将对3号公告的适用形成障碍，应在项目可行论证中予以确认；
• 3号公告并未要求以REITs成功发行为享受所得税递延的前置条件，且对于文件实施日之前发生的符合规定的事项，允许享受相关政策。这是否意味着，已将底层资产划转到项目公司但尚未成功发行的原始权益人有机会申请退税？
• 对于战略配售义务，《公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）》允许原始权益人通过自身及其同一控制下的关联方实施。因此实践中，存在原始权益人通过其同一控制下的关联方，按照战略配售要求履行自持份额的情况。针对此类安排，业内亦在讨论是否有机会予以递延。但是，鉴于原始权益人已完成募资，从税收延续性和税收公平性的角度，我们认为被允许递延的可能性很小。同样，如果发起人和原始权益人不是同一人，那么我们理解，原始权益人享受该政策亦存在较大障碍；
• 架构中如果涉及多层控股架构等复杂情况，如何合理享受该政策亦是需要在实践中进一步探讨的课题。

3号公告是目前我国对于基础设施公募REITs给予的首个税收优惠政策，无疑让我们看到国家此项战略的重视与决心。但相比境外成熟市场给予公募REITs的税收优惠待遇，从政策制定到实践，仍需继续探索，相关税收配套政策值得期待。基于我们前期服务大量基础设施公募REITs产品发行的税务经验，仍有大量税务问题需持续关注。我们分别针对设立、运营及退出阶段，各选取一典型问题举例如下：

• 设立阶段的土地增值税问题：从现有税法政策看，底层资产如涉及不动产，加入项目公司或者信托资产包时，能否全部或部分免于征收土地增值税是目前市场最为关注的问题之一。目前我国对重组中的土地增值税优惠政策，主要是财政部、国家税务总局公告[2021]21号，除整体改制、合并、分立所涉及的房地产转移外，亦对以房地产作价入股进行投资的行为，给予土地增值税暂不征税政策，但仅限于房地产转移双方均不为房地产开发企业的情形。实践中，各地对“改制重组”和“作价入股”均可能持有不同的解读和观点，需提前就重组目的，交易安排等事项与主管税局进行沟通。
• 此外，如前所述，3号公告仅对划转方式给予企业所得税递延政策。显然，划转与作价出资在交易方式和交易安排上均存在一定差异。实践中，鱼与熊掌是否有机会兼得，一方面诚待进一步政策的出台，另一方面也是企业需要探讨的课题。
• 运营阶段的利息重复征税问题：利息因增值税无法抵扣，若架构中每一层的收益均被视同利息收入而缴纳增值税，将造成重复征税问题，从而影响投资人的利润分配，进而影响投资兴趣。因此，需关注每一层架构收益分配的设置，包括但不限于合同条款，增信措施等，尽可能避免重复征税的不利影响。
• 此外，结合公募基金REITs特点，重组及运营过程中往往可能涉及各种内部、外部的资金借贷安排，从企业所得税的角度，相关利息性质支出是否符合资本弱化、利率法定公允等要求，在企业所得税前得以全额列支，也应予以关注。
• 退出阶段的纳税义务判断问题：财税[2016]140号文规定，纳税人购入基金、信托、理财产品等各类资产管理产品持有至到期，不属于财税[2016]36号文所称的金融产品转让。因此，企业投资者持有公募基金至到期，赎回基金份额是否存在纳税义务，应综合参考产品合同对本金、收益承诺、赎回安排等具体条款，具体判断。

03. 有序推进改制上市、引战混改等改革措施，做优增量

与上述两项措施相似，改制上市、引战混改均需视商业计划，不同程度地对原有股权架构进行调整。架构搭建过程中重组相关税收政策和相关有待关注的问题，已在第一章节列举，在此不再赘述。基于我们过往服务大量国企改革过程中的观察，除合规适用重组相关税收政策外，以下税务关键词可能对改制上市、引战混改的税务效益产生深远影响。

税务关键词一：改制上市评估增值企业所得税不征收入库的范围确定

目前政策针对纳入中央或地方国有资产监督管理范围的国有独资企业或国有独资有限责任公司，对其以评估增值资产出资设立拟上市股份有限公司；或者注入已上市股份有限公司，或者依法变更为拟上市的股份有限公司过程中的资产评估增值应缴纳的企业所得税，给予不征收入库，作为国家投资直接转增国有资本金的待遇，极大程度地保障了国有企业改制上市的现金流。

实践中，根据我们的观察，有机会享受上述政策的基本上是国资委直接投资的一级国有企业。由各级国资委100%间接持股的下属层级国有企业，是否有机会适用该政策？如有机会，是否包括国资委100%间接持股的在境外设立的下属非居民企业？如有可能适当扩大该政策的适用范围，将从现金流方面为国企成功改制上市提供极大的支持。

税务关键词二：引战混改中，企业既往历史税务问题不容忽视

对混改范围内企业进行清产核资是混改方案设计的重要基础，对企业过往经营过程中的税务情况进行尽职调查，也是战略投资者投前的必要功课。一些具有悠久历史的国有企业，经历多次改革、重组，历史沿革过程中形成了一些特殊资产/企业，混改中或需根据战略投资者的投资诉求，进行调整或者予以剥离。因此，建议在清产核资中，提前摸排以下税务事项，对可能产生的税务影响及解决方案进行预判，未雨绸缪有利于在与战略投资者谈判中占有先机：

• 过往税务合规情况，特别应关注的是：重大重组的税务处理、已享受的税收优惠政策情况、关联交易安排，递延所得税资产的确认等；
• 长期挂账的关联往来，低效资产处置预案及相关税务影响；
• 针对划拨用地，混改中常见的处理方式包括但不限于：直接剥离、行政性划转、国家收回、作价出资变划拨地为出让地、以及直接补交土地出让金变更为出让地等等。不同的处理方式，税务影响和成本不同，应基于土地未来商业用途，战略投资者意向，以及当地政府给予混改企业的土地支持政策等，合理判断适用的税务处理；
• 不动产在产权登记瑕疵问题的解决，通常是战略投资者投资的重要前提条件之一。在长期的历史沿革过程中，常见的瑕疵情况包括但不限于：土地产权人和地上房屋产权人不一致；房产土地登记的产权人与企业财务核算上的所有人不一致；未办理产权证；以及抵质押资产处理受限等等。从税务的角度，上述差异可能对资产过往产权变更中税务处理，以及相关折旧在企业所得税前扣除的合规性带来挑战，需结合资产权属、会计处理等法律、审计意见，综合评估税务影响，寻求合理的税务解决方案。

04. 提升投融资管理

除上述三大资本运作举措外，《指导意见》还从投融资两方面分别提出以下要求：

• 强化金融业务管理，严防脱实向虚，加大产融协同力度，实现产融衔接、以融促产。
• 强化价值型、战略型股权管理，完善股权治理体系，优化股权业务结构、产业结构、地域结构，不断提高股权投资回报水平。

安永一直以来所倡导的税务运营效能优化理念及相关服务，从税务的角度，与《指导意见》中提出的上述投融资、股权、产业结构管理要求一一呼应。税务运营效能优化服务是业内领先的全面科学管理企业运营效能及税务效益的系统化方法论，从控股架构、运营模式、融资策略、IP战略这四项企业管理核心要素出发，通过对企业财税指标的系统化评估，结合对国家政策以及企业战略布局的掌握与判断，对标行业一流企业，统筹分析集团、企业不同层面的可有效改善税收效益的方向和途径，量身定制适用于企业的中长期专属优化方案。

集团层面方案示例如下：

结语

综上所述，无论是资本运作相关税务处理，还是税务管理效益提升，都是综合性、复杂性、专业性很强的工作。我们建议，尽早引入税务考量，前瞻性地对方案中重大事项的税务处理进行分析和评估，并在满足资本运作、公司战略目标的前提下，设计方案时综合考虑税务影响，以期在提高税务合规性的同时，降低方案税务成本，保障长期效益。

安永税务专家团队在前期通过服务大量的国企、央企不同类型的资本运作、税务管理提升方面积累了丰富的经验，且就相关税收政策及其实践，与相关监管机构保持着持续深入的沟通，从方案设计到具体实施均有丰富的实操经验和专业见地。行稳致远，进而有为，对标世界一流的资本运作必将提速推进，安永专业团队将一如既往地致力于提供全面深入的税务服务，助力国有资本做优做强。如有任何问题，欢迎与我们交流讨论。

本文是为提供一般信息的用途所撰写，并非旨在成为可依赖的会计、税务、法律或其他专业意见。请向您的顾问获取具体意见。