一、案件背景
开发商A公司是X项目地块国有土地使用权人。X项目地块附近拟建设Y变电站。当地政府为此召开工作会议，会议纪要载明“会议原则同意由A公司承担Y变电站三分之一的建设费用”，与会人员未包括A公司授权代表。后当地政府根据上述会议纪要逐层向上级政府请示Y变电站建设事宜，包括Y变电站建设费用的分摊问题。随后，A公司与当地供电局签订《供电方案协议》，约定Y变电站建成投入使用后，X项目将使用该变电站，为此A公司应交纳高可靠性供电费，但该协议未提及由A公司承担该变电站建造成本。现A公司与当地政府就Y变电站建设成本分摊问题产生争议。
二、问题和分析
1、用电用户应否根据当地政府会议纪要或政府内部文件分摊变电站的建设费用？
我们认为，用电用户无须根据政府会议纪要或内部文件分摊变电站建设费用。
（1）政府会议纪要对A公司没有法律约束力
在（2015）民申字第2551号民事裁定书1中，最高人民法院认为“政府会议纪要是政府对合同双方之间的民事行为提出的一种协调意见，并非政府行政命令或决定，亦非当事人之间的民事协议，对当事人不具有拘束力”。在（2020）最高法民申1352号民事裁定书2、（2020）最高法民再314号民事判决书3中，最高人民法院进一步阐述上述观点，认为“政府会议纪要对双方是否有约束力，关键是看双方当事人是否通过会议纪要等载体，明确表达出双方已达成一致的意思表示以及后续履行纪要等情况。……贷款合同双方都参加了东莞市政府的协调会，通过协调会对‘债权银行在母公司重整期间内维持融资额度，暂缓采取法律行动等请求’达成了一致意见，且《市政府工作会议纪要》《银行工作组会议纪要》已经得到实际履行。原审认定《市政府工作会议纪要》《银行工作组会议纪要》对与会各方包括建行东莞市分行均有法律约束力，并无不当”。
A公司未出席过相关政府会议，也未对该会议纪要的内容表示认可和接受，且后续也未实际履行该纪要，因此该政府会议纪要对A公司不具有法律约束力，A公司无需根据该政府会议纪要分摊变电站的建设费用。
（2）政府内部文件对A公司没有法律约束力
最高人民法院在（2018）最高法行申5391号行政裁定书4中认为：行政行为的对外性，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果，行政机关之间或行政机关内部的请示报告等内部行为欠缺对外性。可见，行政机关之间或行政机关内部的请示报告等政府内部文件对外不产生法律约束力，无权为A公司设定交费义务，A公司无需依据政府请示报告等内部文件分摊变电站的建设费用。
2、如果未按前述文件规定分摊变电站建设费用，用电用户是否有权使用该变电站？
即使未按政府会议纪要或内部文件分摊变电站建设费用，用电用户仍有权使用变电站。
（1）A公司交纳高可靠性供电费，已实际承担变电站建设费用
根据《国家发展改革委关于停止收取供配电贴费有关问题的补充通知》（以下简称“《补充通知》”）的规定，对申请新装及增加用电容量的两路及以上多回路供电（含备用电源、保安电源）用电户，除供电容量最大的供电回路外，对其余供电回路可适当收取高可靠性供电费用。高可靠性供电费的前身为电贴费。根据《供电营业规则》、《关于110千伏及以下供电工程收取贴费的暂行规定》5，贴费由用户申请用电或增加用电容量时向供电部门交纳，用于供电部门对110千伏及以下各级电压外部供电工程的规划、建设和改造。可见，高可靠性供电费为用电用户为申请用电或增加用电而向供电部门交纳的接电费用6，用于外部供电工程（包括变电站等供电电源）的规划、建设和改造。
根据A公司同当地供电局签订的《供电方案协议》，X项目的供电电源来自待建的Y变电站，为此A公司已向供电局支付相应的高可靠性供电费，实际上已经承担了其中作为供电电源的变电站的建设费用，没有义务重复承担。
（2）A公司有权依据协议约定使用变电站
如前所述，根据《供电方案协议》，A公司已依约足额向当地供电局支付了相应的高可靠性供电费，因此，A公司有权行使合同权利使用Y变电站；供电局也有义务履行合同义务，在Y变电站建成投入使用后向A公司供电。
值得注意的是，司法实践中，部分法院通过区分公用供电设施和共用供电设施的方式，认定供电设施建设费用的承担主体。例如，四川省南充市中级人民法院在（2020）川13民终566号民事判决书7中认为：根据《电力供应与使用条例》第12、13、17条的规定，供电企业有按照电力规划建设公用供电设施的义务，公用供电设施会无偿提供给不特定的主体使用，且对于接入该设施的费用及方案无需与使用主体协商确定；共用供电设施由共用人共建和使用，主体特定，如果向其他非共用人供电，必须征得共用人同意，根据“谁出资谁受益”的原则，共用供电设施建设费用应由用电人承担。
3、如果用电用户和供电局就高可靠性供电费没有约定，供电局是否有权根据国家及当地发展改革委员会文件向用电用户收取高可靠性供电费？
《补充通知》等国家及地方发展改革委员会（以下统称“发改委”）文件非法律、行政法规，在供用电双方未在供用电合同中就高可靠性供电费予以明确约定的情况下，这类通知是否对供用电双方具有法律约束力，司法实践中不同地区的法院观点存在差异。
有的法院认为，发改委文件的内容即便在供电合同中没有体现，对用电用户仍有约束力。例如，重庆市第二中级人民法院在（2020）渝02民终127号民事判决书8中认为，“该[补充]通知虽非法律、行政法规，但我国对供电方收取的与供配电相关的费用及标准，原则上由行政主管部门予以规范，且对供用电双方均具约束力。补充通知虽未明确收取高可靠性供电费用的标准，但重庆市物价局根据补充通知制发的《重庆市物价局贯彻国家发改委关于停止收取供配电贴费有关问题的补充通知的通知》对此予以了明确。……海成公司以前述两通知不是法律、行政法规为由，主张国网开州供电分公司无权收取案涉供电费用，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。国网开州供电分公司收取案涉供电费用，本应在书面合同中与用电户予以明确约定，但不能以书面合同未予明确约定便认定双方未予约定。案涉供电费用是国家行政主管部门以规范性文件予以确定，对供用电方均具约束力，应当成为合同的内容。海成公司以合同未予约定为由，主张国网开州供电分公司无权收取案涉供电费用，缺乏事实和法律依据，本院不予支持”。
河南省洛阳市中级法院也持类似观点。河南省洛阳市中级人民法院在（2019）豫03民终4581号民事判决书9中认为，“依据《国家发展改革委关于停止收取供配电贴费有关问题的补充通知》发改价格（2003）2279号文件、河南省发改委豫发改办（2004）97号文件、河南省物价局豫价工字（2000）188号文件、河南省电力公司豫电（2004）134号文件的规定，伊川供电公司于2016年10月向科丰公司收取114000元高可靠性供电费用符合上述文件的规定，亦符合上述文件规定的收费标准。伊川供电公司提供了相应的服务，科丰公司应当缴纳相应的费用”。
也有的法院认为，发改委文件的内容没有体现在供电合同中，对用电用户没有约束力。例如，云南省德宏傣族景颇族自治州中级人民法院在（2021）云31民终198号民事判决书10中认为，“国家发改委和云南省发改委的相关文件中‘对申请新装及增加用电容量的两回及两回以上多回供电(含备用电源、保安电源)用户，在国家出台高可靠性电价政策前，除供电容量最大的供电回路外，对其余供电回路可适当收取高可靠性供电费用’的规定，属于任意性规定，并非强制性规定，故德宏输油气分公司没有必须缴纳的法定义务”。
1. 见《四川省南充市鑫达房地产开发有限公司、邓勇劳务合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书》。
2. 见《中国建设银行股份有限公司东莞市分行、东莞万士达液晶显示器有限公司破产撤销权纠纷再审审查与审判监督民事裁定书》。
3. 见《中国建设银行股份有限公司东莞市分行、联胜（中国）科技有限公司破产撤销权纠纷再审民事判决书》。
4. 见《天津市中联建通国际物流有限公司、天津市滨海新区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书》。
5. 现已失效废止。
6. 见河南省安阳市中级人民法院（2017）豫05民终3719号民事判决书。
7. 见《李军、国网四川省电力公司阆中市供电分公司供用电合同纠纷二审民事判决书》。
8. 见《重庆海成实业（集团）有限公司与囯网重庆市电力公司开州区供电分公司等供用电合同纠纷二审民事判决书》。
9. 见《伊川县科丰置业有限公司、国网河南省电力公司伊川县供电公司供用电合同纠纷二审民事判决书》。
10. 见《云南电网有限责任公司德宏供电局、国家管网集团西南油气管道有限责任公司德宏输油气分公司供用电合同纠纷民事二审民事判决书》。
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