裁判要旨
《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，征收集体土地应由国务院或省级人民政府批准。市、县人民政府在国务院或省级人民政府批准征地后作出征收土地公告，将征地批复的内容予以告知的行为对当事人的权利义务不产生直接影响，不属于行政诉讼受案范围。但市、县人民政府作出的征收土地公告超出了征地批复范围或市、县人民政府未经有权机关作出征地批复直接作出载有征地内容的决定、批复等文件，对外公布并且实际实施的，对当事人的权利义务产生实际影响，属于行政诉讼的受案范围。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2020）最高法行再119号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王景秋，男，1966年7月21日出生，汉族，住河南省台前县。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王景成，男，1959年3月11日出生，汉族，住河南省台前县。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王景安，男，1970年12月31日出生，汉族，住河南省台前县。
三再审申请人共同委托诉讼代理人：魏巍，北京京平律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河南省台前县人民政府，住所地河南省台前县纬六路10号。
法定代表人：王俊海，该县人民政府县长。
委托诉讼代理人：刁明亮，该县人民政府工作人员。
委托诉讼代理人：鲁伟，河南广念律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河南省濮阳市人民政府，住所地河南省濮阳市人民路158号。
法定代表人：杨青玖，该市人民政府市长。
委托诉讼代理人：靳爱红，河南省濮阳市司法局工作人员。
委托诉讼代理人：李杰，河南省濮阳市司法局工作人员。
再审申请人王景秋、王景成、王景安（以下简称王景秋等3人）因诉河南省台前县人民政府（以下简称台前县政府）、河南省濮阳市人民政府（以下简称濮阳市政府）土地行政征收及行政复议一案，不服河南省高级人民法院（2019）豫行终708号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年12月26日作出（2019）最高法行申10710号行政裁定，提审本案，并依法组成合议庭进行审理。现已审理终结。
河南省濮阳市中级人民法院一审认为，本案被诉批复是台前县政府对台前县孙口镇人民政府《关于乔坊村棚户区改造安置补偿方案的申请》原则性同意的答复，属于上级行政机关对下级行政机关作出的内部审批行为，不对外发生法律效力，未直接对王景秋等3人创设行政法上的权利义务关系，对王景秋等3人能否得到安置补偿并不直接产生实际影响，依法不属于行政诉讼受案范围，对王景秋等3人的起诉应予驳回。濮阳市政府作出复议决定维持台前县政府的批复对王景秋等3人的合法权益亦不产生实际影响，故应一并驳回王景秋等3人对濮阳市政府的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项、第六十九条第一款第八项之规定，裁定驳回王景秋等3人的起诉。
王景秋等3人不服，向河南省高级人民法院提起上诉。
河南省高级人民法院二审认为，王景秋等3人的诉讼请求有两项，一是请求确认45号《批复》无效；二是请求撤销濮阳市政府的濮政复决〔2018〕127-129号复议决定。本案中，被诉批复和其附件《孙口镇乔坊村棚户区改造安置补偿方案》已在王景秋等3人所在村庄张贴公示，一审认定其为内部行为的理由不当，应予纠正。但被诉批复的内容是对孙口镇乔坊村棚户区改造安置补偿方案的批准，而安置补偿方案仅是行政机关提出的要约，目的是促使改造区域内的被拆迁人签订安置补偿协议，安置补偿方案本身不具有强制被拆迁人签订安置补偿协议的法律效力。故被诉批复对王景秋等3人的权利义务并未产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。濮阳市政府作出的维持被诉批复的复议决定，亦不对王景秋等3人的合法权益产生实际影响，一审驳回起诉的裁判结果正确，予以维持。综上，王景秋等3人的上诉请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
王景秋等3人申请再审称，被诉45号《批复》已经行政复议，属于行政诉讼受案范围。一审法院认为该批复属于上级行政机关对下级行政机关作出的内部审批行为，不对外发生法律效力，二审法院认为该批复是行政机关提出的要约，不具备强制执行性，均存在适用法律不当问题。请求撤销一、二审裁定，发回一、二审法院重新审理。
本院认为，根据修改前的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，征收集体土地应由国务院或省级人民政府批准。市、县人民政府在国务院或省级人民政府批准征地后作出征收土地公告，将征地批复的内容予以告知的行为对当事人的权利义务不产生直接影响，不属于行政诉讼受案范围。但市、县人民政府作出的征收土地公告超出了征地批复范围或市、县人民政府未经有权机关作出征地批复直接作出载有征地内容的决定、批复等文件，对外公布并且实际实施的，对当事人的权利义务产生实际影响，属于行政诉讼的受案范围。本案中，各方当事人均未提供案涉集体土地已经国务院或省级人民政府批准的证据。《孙口镇乔坊村棚户区改造安置补偿方案》中载明了乔坊村棚户区改造涉及的范围与村民人数、改造实施主体、补偿安置标准、奖惩措施及争议解决方式等内容。台前县政府作出45号《批复》，同意该方案并要求孙口镇人民政府和台前县住房和城乡建设局认真组织实施。有关部门将《孙口镇乔坊村棚户区改造安置补偿方案》作为45号《批复》的附件，连同45号《批复》一并在王景秋等3人所在村庄张贴公示，并按照该方案的规定对该区域实施了补偿安置及拆迁行为，目前该村绝大多数房屋已经拆迁完毕。在本院询问中，王景秋等3人称其房屋虽然没有被拆除，但有关部门实施了断水断电等行为，台前县政府亦未予以否认。综合上述情况，可知该批复相当于征收土地及房屋的决定，已经对外产生法律效力，对王景秋等3人的权利义务具有直接影响。一审裁定认为45号《批复》属于上级行政机关对下级行政机关作出的内部审批行为，未考虑该批复已经通过张贴公示的方式予以外化，适用法律不当，二审裁定认为45号《批复》及《孙口镇乔坊村棚户区改造安置补偿方案》仅是行政机关提出的要约，未考虑该批复已经实际实施，亦属于适用法律不当，依法应予纠正。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款、第一百一十九条第一款、第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：
一、撤销河南省高级人民法院（2019）豫行终708号行政裁定；
二、撤销河南省濮阳市中级人民法院（2018）豫09行初192号行政裁定；
三、指令河南省濮阳市中级人民法院继续审理本案。
审判长 马鸿达
审判员 袁晓磊
审判员 聂振华
二〇二〇年六月九日
法官助理李慧
书记员唐晓燕
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