关于土地储备463号文件(关于土地储备的国家政策4号文件)

相比于前两年，今年地方政府承担的稳增长责任小了。但在地方债务监管不断趋严的压力之下，地方政府的日子过得并不轻松。

这四万亿投资计划所需资金，除了中央政府通过预算内资金和政府性基金等筹集的1.18万亿元外，其余均由地方政府和企业共同承担。根据资金的不同来源，又可以分为三块：

城投公司的分布，也显示了它对中国经济的贡献。WIND口径的城投公司数，截至到2017年8月16日，共有11573家。从各省市自治区的分布看，自东向西依次递减，这与现在的经济发展水平相一致。城投公司数最多的是浙江省，共有1492家，西藏自治区最少，只有1家。

城投公司的突出作用，还体现在城镇化上。1994年之前，中国的城镇化推进步伐基本与全球平均水平相一致。1994年之后开始明显加快，2012年中国的城镇化水平达到了世界平均水平。1994年到2016年，城镇化率从28.51提高到了57.35%，接近翻番。

但纵然是城投模式做出了这么多的贡献，也不能否认它由于易受地方政府干预、预算软约束、对资金成本不敏感等，加大了债务风险。

2015年开始，省级政府可以在国务院授予的额度内发行地方政府债券。剔除掉置换债券，2015年新增额度为6000亿元，2016年为1.18万亿元，2017年为1.63万亿元。

（四）政府购买服务

七、城投公司，走向何处？

不同类型的城投公司，所承担的职能不一。在这场市场化转型中，注定了它们的归宿也不一样。

（一）“转贷型”城投，难逃被关闭

“转贷型”的城投公司，指的是主要负责筹集资金，然后拆借给地方政府的城投公司，还款来源主要依靠地方政府。由于不从事具体的业务，这种类型的城投公司又被称作“空壳类”平台公司。

早在2010年，国发19号文就要求对这种类型的城投公司进行清理。但由于地方政府面临稳增长的压力，又缺少其它融资渠道，实际上这种清理的效果并不显著。2013年年末审计署发布的报告，就显示有这种类型的城投公司在继续为地方政府融资。

43号文要求剥离城投公司的政府性融资职能，今年以来对违规举债的问责不断升级，而且由于有了地方政府债券、PPP、项目收益专项债券的补充。可以确定的是，等待“转贷型”城投公司的，大概率会是被清理和关闭。

（二）整合重组为商业类国企

根据《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，国有企业可以划分为商业类和公益类。

城投公司作为特殊类型的国有企业，市场化转型中，也主要向这两种类型转化。

商业类国有企业，要求市场化运作，独立开展生产经营活动，出资人主要考核企业的经营效益。

对于在基础设施和公共服务领域，具有经验优势、规模优势、资质优势的城投公司，可以谋求向商业类国企转型。

融资方面，通过资产抵押、第三方增信等方式，获取商业贷款、发行债券。

投资方面，遵循利润最大化的原则，跟普通的商业类国有企业一样。

主业集中在高速公路、桥梁、污水处理等有可观现金流收入的企业，可以寻求向商业类国企转型。

这方面的案例有合肥建设投资控股（集团）有限公司。2006年合肥城建(002208,诊股)投资控股、合肥交通投资控股、合肥建设投资公司，这三家主要业务覆盖合肥市交通、电力、天然气、水务、市政项目等方方面面的城投公司，合并成为合肥建设投资控股（集团）有限公司，地方政府又增加了5亿元的注册资本金。

2008年，地方政府通过划拨股权的方式，使合肥建设投资控股（集团）有限公司成为丰乐种业(000713,诊股)、合肥百货(000417,诊股)的第一大股东。集团从纯公益性企业向商业类企业逐步过渡。

（三）重组整合为公益性国企

除了向商业类国企转型外，城投公司还可以向公益性国企转型。

不同与商业类国企，公益性国企的主要目标是保障民生、服务社会、提供公共产品和服务。重点考核成本控制、产品的服务质量、营运效率和保障能力，同时要引入社会评价，而经营性的指标根据具体情况酌情考核。

实际上，城投公司的经营目标，长期以来都是“盈利让步于公益”。在项目本身没有收益、收益难以覆盖成本的领域，比如市政道路、水务、公共交通等方面，可以整合当地相关产业链上的城投公司，组建大型的公益性集团。

2014年6月，亳州市在当时最大的政府融资平台——亳州建设的基础上，并入亳州市文化旅游公司、地产公司、交投公司、公交公司、保安公司等，组建成新的建安投资控股集团，成为亳州市最大的国有企业。

（四）组建业务多元化的集团

在市场化转型过程中，为了增强竞争力，地方政府通常还会在当地某大型城投公司的基础上，并入主业从事其它业务的城投公司，形成合力。

上面提到的建安投资控股集团，实际上也属于这种类型，只是它的业务主要集中在公益性领域。

另一个案例是江东控股。江东控股前身是马鞍山城投集团，主营业务是基础设施建设，通过重组与整合，业务范围不断延伸至公共事业、汽车制造业、餐饮服务、房地产和金融等，成为一个综合性城投集团。2014年5月改制为国有企业，更名为江东控股集团。

（五）金融控股逐渐盛行

2013年，银监会印发《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风除监管的指导意见》（银监发（2013）10号），要求各银行业金融机构按照“总量控制、分类管理、区别对待、逐步化解”的原则，管控地方政府融资平台的贷款风险。

10号文的下发，激发了一些综合实力比较强的城投公司组建金控集团，以摆脱对政府信用和政策的依赖。通过打造综合性的金控平台，整合各种金融工具和金融资源，在服务集团内部的痛时，还可以形成新的利润增长点。

如青岛城投，拥有城乡担保、小额贷款、融资租赁、资产管理、互联网金融等多家子公司，同时参股了青岛银行、青岛农商银行、山东省金融资产管理公司等金融机构。