黄寿峰｜推进财政治理现代化：制约因素与应对策略

现代财政治理主要是要解决财政资金“如何来”“怎么分”和“如何花”这三个问题。从我国的现实实践来看，这三个环节目前均存在较大的完善空间。厦门大学经济学院黄寿峰教授在《国家治理》撰文指出，提升我国财政治理能力，实现财政治理现代化，要优化中央和地方之间、地方政府之间的事权与财权划分，使事权与财力协调匹配；深化税收制度改革，完善地方税种、拓展地方税源、充实地方财力；深化预算管理制度，建立全面规范、公开透明的预算制度。

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面对百年未有之大变局，在全面建成小康社会的新起点上，在实现第二个百年奋斗目标新征程中，要建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须全面深化改革，将改革进行到底。党的十八届三中全会指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。党的十九届四中全会进一步对推进国家治理体系和治理能力现代化作出顶层设计和全面部署。财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。因此，建立现代财政制度，实现财政治理现代化，对国家治理体系和治理能力现代化至关重要。

制约我国财政治理现代化的主要因素

财力与事权不相匹配的财政体制

自1994年分税制改革以来，将消费税纳入中央财政收入体系，把规模大、稳定性高、增长率高、征收成本低的增值税和所得税作为中央和地方的共享税，而把收入数额相对较小的房产税、印花税、农业税（2006年取消）等归属于地方税种，地方政府财权层层上移。与此同时，不同层级政府间的支出责任依旧没有太大的变动，各级政府的事权与其财权没有对应，比如计划生育、义务教育、医疗和社会保障支出、国有企业改制及城镇化所内生出来的大部分财政支出责任由地方政府承担。这使得地方政府面临着管理支出增加而财权上移的境况，地方政府财政压力不断攀升。

当地方政府面临实际的财政压力约束时，地方政府会采取一系列“开源节流”的应对方式。“开源”方面，通过增加本地区商住用地出让面积和出让金、对企业和个人加强税收征管、追加非税收入、“跑部钱进”要转移支付、大规模发行地方债等方式增加收入，便成为了地方政府可能的选择。全国一般公共预算收入增速已从1990—2012年间的平均18%逐年下降至2019年的3.8%（2020年和2021年因为疫情影响，数据不具有参考意义），加上近些年脱贫攻坚、乡村振兴、污染防治等重大战略的实施，医疗教育、公共基础设施等民生工程的实施，财政支出力度持续加码，财政支出平均增长率在2012—2019年间超过了8%，新冠肺炎疫情冲击、中美贸易摩擦等更是加剧了地方财政缺口。

“节流”方面，面对巨大的财政压力，地方政府可能会选择“重经济性支出、轻民生性支出”的财政支出方式，比如在道路、轨道交通等基础设施建设上追加投资，而削减提供公共品和服务的数量、减少环境治理投入、减少文化教育科学卫生等事业支出等，这毫无疑问严重影响了地区经济的高质量发展。

因此，全面理顺央地财政关系乃至各层级财政关系，确保财权事权匹配，保障国家责任和政府职能的履行，是实现财政治理现代化的先决条件，是打造现代化国家治理体系和提高国家治理能力的必要条件。

不够健全的税收制度

首先，地方税收体系建设任重道远。现在归属于地方的税种主要包括城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的部分）、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税、车船税、烟叶税、印花税（不含证券交易印花税）、增值税50%部分、企业所得税40%部分、个人所得税40%部分、海洋石油资源税以外的其他资源税及地方非税收入等。根据财政部国库司公布的2022年1—2月财政收支情况数据，地方一般公共预算收入中增值税、企业所得税、个人所得税、土地增值税、契税分别占比31.68%、15.58%、6.9%、5.78%、3.89%。不难看出，这几项是地方一般公共预算收入的主要组成部分。随着财税体制改革的不断深入，一方面减税降费政策主要集中在前述几个税种领域，这势必冲击相关税收收入；另一方面国家对非税收入的不断规范和地方债规模的限额管理，导致部分地方面临空前的财政压力。

其次，税收对收入分配的调节作用发挥不明显，收入差距并未得到有效缩减。当前我国税种、税率的设计，其对平抑收入差距的效果发挥不太明显，城乡差距、阶层差距和行业差距并未得到有效缩减。以增值税为代表的间接税调节收入分配的功能相对较弱，而个人所得税、企业所得税、房地产税等直接税还有待完善或推出。

此外，税收在促进高质量发展方面发挥的作用不够。现有税收制度在促进经济科学、高质量发展方面的作用有所欠缺，资源短缺与资源浪费并存、经济高质量发展与环境污染同在，资源税、环保税改革任重道远。

不够完善的财政预算管理制度

实现财政治理现代化主要包括建立现代税收制度、建立财权与事权相统一的财政体制和建立现代预算管理制度，前两者主要解决“政府钱怎么来”和“政府钱怎么分”的问题，建立现代预算管理制度就是要解决“政府钱怎么花”的问题。在较长的一段时期，我国各级政府的公共财政长期存在预算编制过粗、不够规范透明，预算审批时间与执行时间不匹配等问题，本质上重财政支出轻支出绩效、重资金投入轻预算管理，在现实财政生活中表现为克扣挪用、截留私分、虚报冒领、铺张浪费、突击花钱等，其原因就是财政资金预算编制方法具有负向激励，缺乏实质性约束。相关部门也高度重视公共财政的预算管理问题，先后采取了一系列相关改革举措，比如2020年施行《中华人民共和国预算法实施条例》、2021年印发《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）等，力图构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，从根本上解决公共财政资金的预算管理问题，虽然取得了较大成效，但离建立全面规范、公开透明的预算制度尚有距离。

提升财政治理能力的科学路径

优化中央和地方、地方政府之间的事权与财权划分，使事权与财力协调匹配

这一问题可以说是深化财税体制改革、建立现代财政制度的关键，在党的十九大报告中就提出“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，党的十九届四中全会进一步指出要“优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”。

党和国家高度重视这一问题，多措并举推进：以法律形式为载体明确中央和地方事权划分，如2016年的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）；努力推进中央和与地方财政事权划分及完善中央与地方支出责任划分，如2018年的《国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2018〕6号）、《国务院办公厅关于印发医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2018〕67号）；稳定地方财源，完善转移支付制度，规范专项转移支付，如2022年的《关于下达2022年革命老区转移支付预算的通知》（财预〔2022〕52号）、2021年的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）等。

接下来，我们要根据各级政府事权进一步科学地划分财权，并以转移支付制度保障各级政府财力，使各级政府能够建立地区均衡的社会保障和社会服务制度。具体而言，首先，每一级政府需建立其辖区范围内各级财政平衡的责任目标，实现各级财政财力与事权的匹配。其次，为拓展地方政府税源，地方政府各部门应当构建地方税制体系，结合税种属性，培育地方主体税种，稳步推进国家房产税、环境税、资源税等税收制度的改革，合理确定共享税中央与地方划分比例，比如提高增值税地方分享比例，逐步将消费税纳入共享范围，使地方财力能满足地方事务支出的要求。最后，政府部门应当规范省级以下财政收入管理，拓宽地方政府融资渠道，尽快摸清地方债务特别是隐性债务的底数，实现政府债务信息透明化。在此基础上强化问责机制，将地方政府债务纳入地方政府决策者和金融监管者的问责范围，建立项目监管制，监控信贷资金流向，摆脱其对地方债务的过度依赖。与此同时，规范土地出让金管理，改革不可持续的土地财政，提高相关土地税收的比重，将土地收益的用途更多地用在新型城镇化所需的公共服务方面，真正调动基层政府培植财源和加强收入征管的积极性。

深化税收制度改革，完善地方税种、拓展地方税源、充实地方财力

在个人所得税改革方面，第十三届全国人大常委会第五次会议表决通过了关于修改个人所得税法的决定，将个人经常发生的主要所得项目纳入综合征税范围，完善了个人所得税费用扣除模式，优化调整了个人所得税税率结构；在房地产税改革方面，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议决定，授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作，这标志着我国在积极稳妥推进房地产税立法与改革过程中又迈出关键一步，将为房地产税立法奠定坚实的实践基础。在资源税和环境保护税方面，《中华人民共和国资源税法》和《中华人民共和国环境保护税法实施条例》分别于2020年9月1日和2018年1月1日起施行。

个人所得税改革可以考虑从层级、层级级距和个税税率等方面进行优化调整，并推进相关配套改革，比如在推动共同富裕过程中，对于积极参与第三次分配的个人和团体，可以考虑将相关费用在个税中进行抵扣或减免，以完善相关制度体系和激励机制。就房地产税而言，征税范围（比如是按房产套数征税还是按面积征税）、计税依据、征税模式、权属（比如小产权房）等的确定是关键。资源税的改革应该重点考虑计征方式（从量税或从价税）、征收范围的扩围和相关税率的调整。与此同时，消费税征税范围的扩围和征管力度的加强也刻不容缓，遗产税、赠与税和碳排放税等税种的改革也应提上日程。此外，合理优化地方政府的财政收入结构，协调税收与非税比例也是税制改革的应有之义，因此我国政府应该积极推进以税收收入为主，以各项收费为辅的财政收入体系，促使税收和非税保持合理、稳定的比例。

深化预算管理制度，建立全面规范、公开透明的预算制度

为了进一步做好预算管理制度改革，可以考虑在以下几个维度努力。第一，地方政府应该切实增强财政预算政策指向性，系统谋划申报预算编制，积极推进各个部门对财政收支具体项目、财政预算决算信息及其编制过程、三公经费等信息的公开，并统一各个地区对财政收支的核算口径，将财政预算编制精准度、切合度与财政绩效管理有效结合起来，将财政透明度评分纳入对地方政府的政绩考核中，加大财政预算公开力度，强化预算对执行的控制，更好地为市场经济发展提供财政保障。

第二，加强预算编制管理能力，推进财政制度的配套改革，加快地方“去目标化”的财政预算制度改革，打破基数概念、预算支出固化格局。“足国之道：节用裕民，而善臧其余”，要求政府在预算管理制度的挖掘潜力、提高效率和释放活力方面下更大功夫，加快财政预算向零基预算编制转变，运用好“零基预算”理念，打破部门间界限和项目使用限制，实行预算安排与绩效结果实质性挂钩，推动预算管理提质增效。

第三，立足基本点并强化依法征收的思维，辅以预算绩效和问责制度，尝试引导和规范第三方机构、大数据人工智能应用参与预算绩效管理，构建更科学合理的地方官员考核制度，完善多维度政绩评价体系，实现财政治理能力现代化。

来源 |《国家治理》周刊2022年9月上

原文标题 | 推进财政治理现代化：制约因素与应对策略

作者 | 厦门大学经济学院、厦门大学宏观经济研究中心教授 黄寿峰

新媒体编辑 | 程静静

原文责编 | 程静静

美编 | 石玉

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