光伏行业专题研究：系统梳理美国光伏政策

（报告出品方/作者：东方证券，卢日鑫，顾高臣，施静）

财政激励：税收抵免成为推动美国光伏快速发展的重要助力

ITC：驱动美国光伏快速发展的激励政策

ITC 是将可再生能源系统初始投资中的一定比率，通过所得税逐年抵免的方式，增厚的用户收益 的补贴政策。ITC（investment tax credit）是一项激励个人和商业使用可再生能源的政策，安装 可再生能源系统的用户可以按投资总额的一定比例抵免需要交的所得税，进而间接降低可再生能 源的一次性投资成本。 ITC 政策补贴分布式与公共事业规模可再生能源发电设备的投资，涵盖住宅、商业与公共事业规 模的太阳能（包括光伏、光热、太阳能照明等）、小型风能、燃料电池、地热能、热泵、储能、 沼气、微电网控制器等。降低通胀法案（Inflation Reduction Act）通过后，将首次把容量不小于 5kWh 的独立储能和储热项目纳入补贴范围。

最新降低通胀法案即将过会，美国 ITC 补贴将从退坡后的 26%上升至 30%。ITC 政策自 2005 年 第一次执行以来经历过 3 个阶段： 1）2006-2019 年 30%税收抵免：2005 年能源政策法案（The Energy Policy Act）规定，2006 年 1 月 1 日至 2007 年 12 月 31 日期间投入使用的住宅和商业太阳能系统项目可以享受 30%的税收 抵免，ITC 政策正式开始，并在 2006、2008、2015 年经历 3 次延期。 2）2020-2022 年 26%税收抵免：自 2020 年起，美国 ITC 补贴政策正式下调为 26%，目前，ITC 政策仍在执行 The Consolidated Appropriation 时延期的政策，户用光伏 2020-2022 年 ITC 抵免 26%，2023 年为 22%，此后无补贴；工商业光伏 2020-2022年 ITC 抵免 26%，2023 年为 22%， 2024 年起降至 10%并永久保持该抵免税率。

3）2022-2032 年 30%的税收抵免，33 年、34 年分别降至 26%和 22%：2022 年 8 月，美国提出 的降低通胀法案中再次提到 ITC 政策延期 10 年，目前该提案已获得参议院和众议院通过，即将移 送总统签署，即可生效。若法案生效，2022-2032 年的工商业和户用系统都将延续 30%的税收抵 免，2033/2034 年分别降至 26%和 22%，美国市场将获得持续的驱动。

降低通胀法案中将 ITC 抵免划分为基础抵免 额外抵免：（1）基础抵免：降低通胀法案更新的 ITC 政策中，①1MW 以上的光伏项目投资抵免基本税率为 6%，②1MW 以上的项目若在现行工资与学徒要求发布后 60 天内开工建设或满足现行工资与学徒 要求可以获得 30%的税率抵免，③对于 1MW 以内项目均给予 30%的税率抵免。 （2）额外抵免，达到以下三种情况可以获得额外抵免：①本土制造：对于全部使用美国制造钢 铁产品，并满足国产原材料占比 40%（海上风电 20%，23 年以后逐年提升 5%至 2027 年要求 55%）的项目，针对基本税率抵免 6%与奖励税率抵免 30%分别给予 2%和 10%的额外抵免，即 总抵免税率增加至 8%和 40%；②能源社区：位于能源社区可额外抵免 10%；③低收入社区：项 目位于低收入社区额外抵免 10%或 20%。

ITC 抵免税额对投资回收期影响显著，抵免额度越高，投资回收期越短，意味着更高的投资回报 率。我们以佛罗里达州为例，以 ITC 补贴占总投资 0%、26%、30%、40%（即在 30%基础上满 足 1 项额外抵免要求）、50%（30%，2 项）、60%（30%，3 项）对光伏投资回收期进行测算。 假设光伏功率 5kW，单位成本 3000 美元/kW，系统成本 15000 美元，用户年用电量 5000kWh， 光伏年发电时间 1500h，年总发电量 7500kWh。26%抵免额度下投资回收期近 11 年，30%抵免 额度下投资回收期缩短至 10.3 年，若能拿到最高 70%抵免，则投资回收期将达到 4.4 年。

ITC 政策有望推动 23 年美国装机量增长。ITC 政策是过去美国光伏装机快速增长的核心驱动力， 是支持美国光伏发展的重要联邦政策机制，从 2006 年 ITC 实施以来，美国光伏装机增长超过 100 倍，新增装机量受 ITC 政策影响显著。 2005 年能源政策法案（The Energy Policy Act）规定，2006 年 1 月 1 日至 2007 年 12 月 31 日期间投入使用的住宅和商业太阳能系统项目可以享受 30%的税收抵免，ITC 政策正式 开始。在 2006 年、2008 年、2015 年和 2020 年，先后经历了 4 次延期。

2009 年奥巴马政府签订“经济刺激法案”，其中第 1603 条规定可再生能源项目完成后，美 国财务部在 60 天内必须以现金返还项目成本的 30%，由此引发 2010 年的抢装热潮，2010 年新增光伏装机 1.3GW，同比 181%。2016 年，此前在 2008 年获得延期的 ITC 将于 2016 年到期，虽然 2015 年 12 月已决定再次 延期，前期准备的项目依然按照计划装机执行，因此带来 2016 年 11.3GW 新增装机，同比 98%。2020 年，国会通过了 ITC 政策 2 年延期，2022/2023 年 ITC 抵免逐渐降低至 26%/22%， 2020 年迎来一波高速增长。我们认为，ITC 政策对美国市场光伏装机有较大的影响，每个政策到期阶段都会迎来高增速， 因此预计 2022/23 年装机有望高速增长。随着本次降低通胀法案通过，将改变补贴退坡导致 装机意愿下降的预期，美国光伏装机有望在未来 10 年保持较高水平。

ITC 抵免将利好户用和工商业小型项目。根据降低通胀法案规定，交流侧最大输出功率小于 1MW 的项目可以获得至少 30%的 ITC 抵免，相较于更新前户用 2022-2024 年的抵免额度 26%/22%/0 有显著提高。大于 1MW 的项目只有满足一定的条件（在现行工资与学徒要求发布后 60 天内开工 建设或满足现行工资与学徒要求）才能拿到 30%抵免，否则只有基础抵免 6%。

容量 1MW 以上的项目可能迎来抢装。根据降低通胀法案规定，容量 1MW 以上的项目，如果在现 行工资与学徒要求发布后 60 天内开工建设，可以获得 30%的抵免，否则只有满足现行工资与学 徒要求的项目才能拿到 30%抵免，其他项目只有 6%，而此前政策中抵免额度为 26%。因此，我 们预计容量 1MW 以上的项目可能会在近期抢装，以达到 30%抵免额度的要求。 2021 年美国新增光伏装机 23.6GW，占新增电力装机 44%，2018 年以来电力新增装机中光伏占 比逐年提高。光伏装机中，公用事业级光伏装机 17GW，户用光伏装机 4.2GW，非户用装机 2.4GW。预计在 ITC 政策激励下，户用光伏装机占比将提升。

PTC：根据发电量在寿命周期内抵免

PTC（production tax credit）是为售卖电力的能源生产者提供的可再生能源电力生产税收抵免， 范围覆盖风能、闭环和开环生物质、地热（电能）、垃圾填埋气、固废、水电与海洋和水动力项 目。 降低通胀法案将恢复太阳能项目的申请资格，并将原计划与 2022 年结束的 PTC 项目延期至 2032 年底。更新后的 PTC 政策抵免单价为 1.5 美分/kWh。

与 ITC 政策类似，PTC 抵免也包括基础抵免 额外抵免： （1）基础抵免：降低通胀法案更新的 ITC 政策中，①1MW 以上的光伏项目基本抵免单价 0.3 美 分/kwh，②1MW 以上的项目若在现行工资与学徒要求发布后 60 天内开工建设或满足现行工资与 学徒要求可以获得 1.5 美分/kWh 的奖励抵免单价，③对于 1MW 以内项目均可以获得 1.5 美分 /kWh 奖励抵免单价。以上两种价格会根据当年通货膨胀调整系数进行调整，2022 年基本抵免单价为 0.52 美分/kWh（对应通货膨胀调整前的 0.3 美分/kwh），奖励抵免单价为 2.6 美分/kWh（对 应通货膨胀调整前的 1.5 美分/kwh）。 （2）额外抵免：达到以下两种情况可获得额外抵免：①本土制造：对于全部使用美国制造钢铁 产品，并满足国产原材料占 40%的阈值（海上风电 20%）的设施给予 10%的额外抵免；②能源 社区：位于能源社区可额外抵免 10%。

PTC 是对发电量的补贴，ITC 是对投资额的补贴，PTC 或 ITC 的选择与初始投资、项目现金流、 公司财务结构等有关。对于发电稳定性好、现金流大的项目，选择 PTC 更有利，对于资金体量较 小的投资方选择 ITC 更有利。

财产税和销售税抵免：州政府的激励措施

除了联邦 ITC 抵免政策外，美国各级州政府还有对光伏的财产税和销售税的激励政策，主要由州 政府提出或授权地方政府实施。在美国税收体制当中，商品或劳务的流转环节需要征收销售税， 税负最终由消费者承担；对拥有和归其支配的财产征收财产税，税务部门根据固定的财产价值征 收。因此，对光伏系统的财产税和消费税的减免措施，可以降低居民和商业企业采购和持有光伏 系统的成本。根据我们的统计，美国大多数州政府都支持减免全部的财产税和销售税，不同区域 和电力公司针对符合条件的光伏系统会给予一定额度的补贴。

管理类政策：可再生能源目标明确，商业模式清晰，PPA电价激励

管理类政策包括法律法规、标准、约束性发展目标等政策，包括净电量管理（Net Metering）、 第三方购电协议管理（PPA， Power Purchase Agreement）和可再生配额制标准（RPS， Renewable Portfolio Standards）/清洁能源配额制标准（CES，Clean Energy Standards）。

配额制：州政府确定明确的可再生能源发展目标

可再生能源配额制是指一个国家或地区强制性规定电力系统所供电力中须有一定比例（即配额标 准）为可再生能源供应，亦即强制能源供给方（义务主体）在所供应的能源结构中必须提供一定 比例的可再生能源。 美国的配额目标由各省单独制定，绝大多数可再生能源配额目标都是要求负有购买义务的负荷服 务商向消费者交付一定数量的可再生电力。负荷服务商可能需要每年向客户交付一定兆瓦时的可 再生电力，或者一定比例的可再生电力。截至 2022 年 6 月，美国气候联盟（USCA）成员的 24 个州宣布将在 2040 年实现 73%的可再生能源发电。根据我们的统计，美国 31 个州 2 个特区确 定了 RPS/CES 目标。

净计量政策：净电量计费，提高项目收益率

净计量政策（NEM, Net Metering or Net Energy Metering）要求电力公司从用户总消费电量中扣 除其自发的可再生能源电量，用户只需要为“净”电量付费。若产生剩余电力，用户可存入账户 供未来长期使用，或在结算期以小于等于零售电价的价格出售给电力公司。 根据 DSIRE 统计，截至 2021 年 8 月，美国各州电力补偿情况为：

（1） 实施强制净计量政策：39 个州 华盛顿特区 4 个海外领地，包括宾夕法尼亚州、密苏里 州、佛罗里达州等，其中有 2 个州正在向非净计量的强制补偿措施过渡，如伊利诺伊州 呼吁净计量上限达到电力峰值的 5%时采用光伏费率代替，目前该州净计量政策有效期 延长至 2024 年 12 月 31 日； （2） 实施非净计量的强制补偿政策：8 个州，如亚利桑那州实行净计费政策，自发自用后的 剩余电力以零售价的 70-95%出售给电力公司；纽约州用户 2022 年起可选择净计量补偿 或新的 VEDR 计划。（3） 未实行强制净计量政策，但电力公司提供净计量服务：2 个州，爱荷华州和德克萨斯州。

根据我们的测算，在相同条件下，零售电价与净计量电价较高的地区参与净计量政策能够获得更 好的经济性；ITC、各州光伏安装回扣和税收减免等政策也是缩短用户投资回收期的重要举措。 净计量政策带动光伏装机量，加速美国各州实现可再生能源配额。光伏设备厂商与安装商是净计 量政策的直接受益者，光伏装机量增加也直接为社会创造大量就业机会；用户倾向于投资潜在盈 利能力较好的光伏设备，但中低收入家庭通常缺乏前期的投资资金，因此针对性的补贴政策十分 必要；部分电力公司将净计量视为既定商业模式的潜在威胁，出于盈利考虑电力公司会降低剩余 电力的净计量价格，这一举措可能会对光伏装机带来不利影响，需要完善相关政策措施与监管机 制。

PPA电价：供需关系决定电价，近年处于上涨通道

PPA（Power Purchasing Agreement）是指电力用户和发电企业签署的中长期能源采购协议。从 结算特性上可以将 PPA 分为物理 PPA 和虚拟 PPA，物理 PPA 可以理解为发电企业实际发电，电 力用户也实际用电，既交割电能量也交割环境权益属性。虚拟 PPA 实质上是一种金融合同，只用 于发电企业和电力用户之间的金融结算，发电企业和电力用户不必在一个电网，发电企业将电卖 给当地电力市场，并以发电侧的电力市场价格给发电企业结算电费；电力用户也从电力市场购电 （可以是同一个电力市场也可不是同一个电力市场），最后双方按照 PPA 合约进行差价结算。

以恒定固定价格 PPA 为例，假设发电企业与电力用户签署 2022-2031 年 10 年期 PPA，PPA 协议 价格$20/MWh，而所处电力市场的市场电价每年波动，物理 PPA 的执行价格与 PPA 协议价格相 等，为$20/MWh，虚拟 PPA 则按照市场价格与 PPA 协议价格作差价结算。市场化的 PPA价格由供给和需求决定，PPA价格呈现持续上涨的趋势，一方面，反映出供给端由 于供应链危机，硅料和电池片价格高企，投资成本高，提高了 PPA 价格；另一方面，反映出各地 区为了实现可再生能源装机目标，清洁能源电力需求旺盛。1Q22 美国光伏 PPA 价格指数 $0.036/kwh，环比 4Q21$0.034/kwh 6%。

分区域来看，PPA 价格与当地的风光资源有密切关系。以光伏为例，光资源充分的西海岸区域， PPA 价格相对较低，而光资源相对较差的东海岸 PPA 价格相对较高。

财政补贴：直接补贴促进产业发展

为了鼓励产业发展和技术进步，美国政府通过拨款支持相关产业企业和技术研发。当前的财政补 贴政策，更多用于支持储能和新能源汽车领域的发展，储能方面主要支持多元化储能技术和长时 储能的应用。

本土贸易保护：对中国有所限制，但不可或缺

美国对本土光伏贸易保护由来已久，期望通过贸易保护扶持国内制造业的发展。2011 年 11 月，美国商务部宣布将对中国输美光伏电池展开反倾销和反补贴“双反”调查； 2012 年 5 月，美国商务部宣布对中国光伏电池的进口收取 31%的初步反倾销税（ADD）， 与 2.9%至 4.7%的新反补贴税（CVD）一起适用于所有进口的中国晶体硅光伏电池。2018 年 1 月，USTR 宣布启动 201 条款，对从中国进口的太阳能电池片征收 30%的关税， 为期四年。2022 年 2 月 4 日 USTR 将把对进口太阳能电池和组件的 201 条款关税再延长四 年，并在第五、六、七、八年逐年递减税率。但电池片的免关税配额将从 2.5GW 上升到 5GW，对双面组件将不征收关税。

2018 年 9 月启动 301 条款，对 3250 亿美元的中国进口产品征收 10%的关税，2019 年 5 月，美国贸易代表决定修改 301 条例中采取的行动，将调查所涵盖的中国产品的额外税率从 10%提高到 25%；2022 年 5 月，美国贸易代表开始对调查中国时采取的两项行动进行为期 四年的法定审查，意味着这些贸易行动可能会终止。 2021 年 6 月，美国海关和边境保护局(CBP)发布了暂扣令(WRO)，禁止合盛硅业股份有限 公司或其子公司生产的硅基产品，以及由这些产品衍生或生产的材料和货物(包括多晶硅)进 口到美国。

即便美国执行贸易保护政策，但成本优势遥遥领先的中国产业链依然不可或缺。根据 EIA 数据， 2021 年度美国可用组件出货量为 30.45GW，其中进口的光伏组件为 22.97GW，达到 75%，本 土生产的仅有 4.23GW，不到 14%。进口来源国家和地区中，中国内地、中国台湾、新加坡和越 南进口占比 49.2%，大部分为中国厂商。21.7%来自韩国、泰国，阿特斯、天合光能、腾晖、正 泰等在泰国设有工厂。因此，美国组件供应一半以上都需要依靠中国制造企业，中国企业将受益 于美国市场的快速增长。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）

精选报告来源：【未来智库】未来智库 - 官方网站