基本建设项目竣工是否需要审计(基本建设项目需要进行合同审计吗)

【建设工程】工程价款结算中的第三方审计规则

所谓第三方审计，是指施工合同履行完毕后，由承发包双方以外的第三人进行审计，并以审计结论作为确定工程价款的依据。根据审计主体的不同，可将第三方审计分为行政审计与社会审计。

行政审计包括政府投资审计与政投资评审两种模式。其中，政府投资审计是指审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算依法进行的审计监督，审计的法律依据是《审计法》第16条、第22条，《预算法》第72条；财政投资评审是指财政部门对财政性投资项目的工程，预算和竣工(结)算以及对一些财政性专项资金进行评估与审核的活动。评审的法律依据是《预算法》第71条、财政部《财政投资评审管理暂行规定》(财建【2009】648号)、《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》(财建(2016)503号)。当建设工程的投资是政府投资或财政投资时，施工结束后，相关部们会对工程价款进行审计并出具审计结论。

对于依法应当进行行政审计的建设工程，在何种情况下应当按照行政审计结论确定工程价款，最高人民法院的规定有一个转变的过程。2001年4月2日，最高人民法院民一庭作出《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价与审计部们审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》（(2001)民一他字第2号)，该答复称:“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计论作为判决的依据。”

2008年，最高人民法院民一庭再次作出《关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定行政评审中心出具的审核结论问题的答复》（(2008)民一他字第4号)，该答复称:“财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政投资审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。”至此，可以明确如下两个方面的内容。

第一，依法应当接受行政审计的建设工程，施工合同未约定以审计结论作为结算依据的，不影响建设工程施工合同效力。所谓不影响“合同效力”，是指不影响合同中约定的结算条款的效力。对国家财政投资项目实施政府投资审计或财政投资评审，目的在于检查建设单位有无违法违纪行为，督促建设单位提高资金利用效率。其性质属于行政监督，其出具的审计结论属于行政认定，不能将效力延伸到民事领域。“如果允许依照审计结论来改变双方当事人的约定，无异于破坏了当事人双方对于合同的预先安排和对于合同的预期[1]”且导致“财政部门有权决定工程结算金额，改变民事合同约定的内容”[2]。

第二，即使依照法律规定，案涉工程必须经国家审计机关审计，也只有在承发包双方约定以审计结论作为结算依据的情况下，才能按照行政审计结论确定工程价款。2015年5月，针对多个地方性法规规定，政府投资和以政府投资为主的建设项目，须以审计结果作为建设工程竣工结算依据，中国建筑业协会向全国人大常委会法工委寄送了一份《关于申请对规定“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”的地方性法规进行立法审查的函》。2017年6月16日，全国人大常委会法工委在给中国建筑业协会的复函中称，全国人大常委会法工委认为，该规定限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。目前，有关地方人大常委会正在对地方性法规中的相关规定自行清理、纠正。但是，“若当事人约定以行政审计结论作为工程款结算依据的，已经转化为民事合同中双方当事人约定的一部分，是双方当事人对于自己权利的处分，当事人双方应当受到合同约束。此时，审计结论应当作为计算工程款的依据”[3]。

邬砚：《建设工程合同纠纷254个裁判规则深度解析》，法律出版社

[1]王毓莹：《审计部门对建设资金的审计不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行—呼和浩特绕城公路建设开发有限责任公司与河北路桥集团有限公司建设工程施工合同纠纷案》，载《民事审判指导与参考》2012年第4辑(总第52辑)，第164页。

[2]最高人民法院民一庭:《财政评审中心作出的审核结论原则上不能作为工程结算依据》，《民事审判指导与参考》2008年第2集（总第34集），第60页。

[3]王毓莹：《审计部门对建设资金的审计不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行—呼和浩特绕城公路建设开发有限责任公司与河北路桥集团有限公司建设工程施工合同纠纷案》，载《民事审判指导与参考》2012年第4辑(总第52辑)，第153页。