一、近期政策层面多次提出降低拨备覆盖率，历史上也曾多次出现过

（一）近期，政策层面多次提出要降低拨备覆盖率，以便能够腾挪出信贷额度、补充资本，增强银行信贷投放能力。具体看，

1、2022年4月13日，国常会提出“鼓励拨备水平较高的大型银行有序降低拨备覆盖率”。不过这里的大型银行口径存在不同的解释。

例如，央行货币政策执行报告中的大型银行是指本外币资产总量大于等于2万亿元的银行（以2008年底计息为准），银保监会则仅包括工农中建交和邮储银行等6家银行纳入大型银行。

1、2016年2月，市场传言“国务院正在考虑降低银行坏账拨备覆盖率”，成为取消存贷比这一监管指标之后的又一把利剑。

2、2020年4月21日的国常会提出“将中小银行拨备覆盖率监管要求阶段性下调20个百分点，释放更多信贷资源，提高服务小微企业能力”。

3、除商业银行外，其它金融机构也面临着该类政策的调整，如消费金融公司和汽车金融公司。2020年11月6日，银保监会办公厅发布《关于促进消费金融公司和汽车金融公司增强可持续发展能力 提升金融服务质效的通知》，明确在将逾期60天以上贷款全部纳入不良及资本充足率满足监管要求的前提下，两类公司可申请将拨备覆盖率监管要求由150%降至130%，当然这里释放的贷款损失准备要优先用于不良贷款核销、不得用于发放薪酬和分红。

二、拨备覆盖率的监管要求是一个动态变化的过程

拨备覆盖率已成为衡量商业银行财务状况与风险状况的监管指标，和ROE等指标一起成为商业银行估值的最重要参考标准。不过从历史演变来看，拨备覆盖率的监管要求是一个动态变化的过程。

（一）2004-2006年：逐步明确应足额计提，即100%为最低标准

1、2004年2月22日，原银监会发布《股份制商业银行风险评级体系（暂行）》，首次对拨备覆盖率的计算方法进行了规定，并明确拨备覆盖率只有超过100%的股份行在对应细项评级上才能拿到满分。其中，拨备覆盖率=（一般准备 专项准备 特种准备）/（次级类贷款 可疑类贷款 损失类贷款）

2、2005年12月31日，原银监会发布的《商业银行风险监管核心指标（试行）》，明确提出不良资产率和不良贷款率分别不得高于4%和5%、资产损失准备充足率和贷款损失准备充足率均必须大于100%（即应足额计提准备）。其中，

资产损失准备充足率＝信用风险资产实际计提准备／信用风险资产应提准备×100%，贷款损失准备充足率＝贷款实际计提准备／贷款应提准备×100%

3、2006年5月16日，原银监会发布《国有商业银行公司治理及相关监管指引》，提出国有商业银行在财务重组完成当年不良贷款拨备覆盖率应不低于60%，之后在确保财务稳健的前提下逐年提高该比例，争取在五年内达到100%。

（二）2009-2018年：逐步明确应超额计提，即逐步提升至130%和150%

2009年，原银监会主席刘明康在2009年第一次经济金融形势通报会上要求银行拨备覆盖率至少要达到130%以上，而在同年第三次经济金融形势通报会上则要求银行拨备覆盖率至少要达到150%以上。2011年7月27日，原银监会发布《商业银行贷款损失准备管理办法》，明确贷款拨备率和拨备覆盖率的基本标准分别为2.5%和150%，并明确以下两点：

1、监管机构依据经济周期、宏观经济政策、产业政策、商业银行整体贷款分类偏离度、贷款损失变化趋势等因素对贷款损失准备监管标准进行动态调整。

2、监管机构依据业务特点、贷款质量、信用风险管理水平、贷款分类偏离度、呆账核销等因素对单家银行应达到的贷款损失准备监管标准进行差异化调整。

（三）2018年以来：将拨备覆盖率的监管要求动态调整至120-150%

2018年2月28日，原银监会发布《关于调整商业银行贷款损失准备监管要求的通知》（银监发（2018）7号文），明确拨备覆盖率监管要求由150%调整至120-150%、贷款拨备率监管要求由2.5%调整为1.5-2.5%以及各级监管部门应综合考虑商业银行贷款分类准确性、处置不良贷款主动性、资本充足率三方面因素，按照孰高原则，确定贷款损失准备最低监管要求，意味着拨备覆盖率逐步下调已成为比较明确的政策导向。

三、为什么会考虑降低拨备覆盖率？

拨备覆盖率是贷款损失准备金余额与不良贷款余额的比值，其在衡量商业银行财务状况与资产质量方面具有特定的意义。

（一）有下调的充分性：我国商业银行的拨备覆盖率普遍偏高

我国商业银行拨备覆盖率一直坚持高标准的监管要求，即便标准下调至120%，在国际上也算比较高。理论上讲，如果不良贷款余额指标能够真实完整反映商业银行的资产质量，则只需要足额计提就可以完全覆盖掉商业银行的风险，也即拨备覆盖率只要不低于100%即可。但实践中，由于贷款仅占商业银行总资产的50%左右，另有一部分投资类资产没有计提相应拨备，以及不良贷款本身亦无法完全反映贷款实际质量，因此相较于表面上的不良贷款数据，拨备覆盖率最好应超过100%，这大概也是国内将拨备覆盖率的标准定为150%的主要原因。如果未来非信贷资产逐渐按照公允价值的标准进行计量，且不良贷款能够真实反映贷款质量，则拨备覆盖率逐步降至100%的水平是完全可以的。

也即，随着非信贷资产逐渐按市场价值计量，以及逾期贷款全部纳入不良贷款，则超额计提拨备的必要性也会随之降低。不过相较于监管标准，一些银行在拨备的计提上明显偏谨慎，甚至有存在隐藏利润的倾向，其实际拨备覆盖率数值远远超过监管标准。例如，截至2021年底，商业银行的拨备覆盖率为196.91%，较150%的标准高出47个百分点左右；国有大行、股份行、城商行、民营银行和外资行的拨备覆盖率分别为239.22%、206.31%、188.71%、335.90%和362.75%，均明显高于150%的标准。

（二）有下调的必要性：缓解商业银行经营压力，提升信贷投放能力

1、拨备本身是不良贷款的覆盖，而超出标准的超额拨备实质上则是未分配利润的一部分，从这个角度看拨备覆盖率具有典型的顺周期特征，而下调拨备覆盖率有助于商业银行在风险与收益之间更好做出平衡。例如，在2012至2019年这段时间，商业银行拨备覆盖率与实际经济增速之间的相关系数高达83.70%。

例如，在经济上行周期时，为满足拨备覆盖率的监管要求，随着信贷投放的不断增加，商业银行需要计提相应比例的拨备，而使得在拨备覆盖率未发生变化以及不良贷款增幅较小的情况下，贷款损失准备金余额相应也会大幅上升。再比如，在经济下行周期时，不良贷款大幅上升会使得拨备不断被消耗，进而会使得商业银行从利润中计提的拨备较多，加剧商业银行的经营压力。

2、在经济下行和稳增长压力较大的背景下，下调拨备覆盖率有助于缓解拨贷比等监管要求的压力，提升商业银行信贷投放能力。实际上，释放的一部分拨备既可以用来核销商业银行的不良贷款，也有助于提升商业银行自我资本补充能力、减少商业银行经营业绩的波动性，提升信贷投放能力。

（三）超额拨备覆盖是逆周期储备政策：经济下行压力较大时会被拿出来用

和央行向财政上缴利润一样，超额拨备覆盖本身也可被视为储备政策之一，在经济下行压力较大时常会被拿出来使用，在财政体系对降低拨备覆盖率的做法一直倾向于支持，并将其视为逆周期储备政策之一。

例如，2019年9月26日，财政部发布《金融企业财务规则（征求意见稿）》，明确提出“为真实反映金融企业经营成果，防止金融企业利用准备金调节利润，对于大幅超提准备金予以规范。以银行业金融机构为例，监管部门要求的拨备覆盖率基本标准为150%，对于超过监管要求2倍以上，应视为存在隐藏利润的倾向，要对超额计提部分还原成未分配利润进行分配”。

四、拨备覆盖率能够释放多少信贷空间？

（一）拨备覆盖率越高，代表商业银行的风险抵御能力越强，但同时也会制约商业银行通过内生路径补充资本的能力，并进一步制约信贷投放能力。因此，在降低拨备覆盖率成为政策导向且方向较为明确的背景下，商业银行一般会通过以下几个路径来降低拨备覆盖率：

2、适度放松对不良的容忍度和认定约束，减少不必要的计提。

3、释放出已计提的拨备，用于不良资产的核销、腾挪出信贷投放空间。

（二）从整体商业银行来看，若将120%作为拨备覆盖率的最低监管标准，释放拨备的70%用作资本补充，则以10%的最低资本充足率要求来看，预计能够用来支撑的最大信贷投放规模会超过15万亿元。当然，这只是理想化的假设，毕竟并非所有银行的拨备覆盖率要求均会按照120%来执行，同时降低拨备覆盖率对商业银行来说应是一个漫长小幅的调整过程，细化到每年的信贷投放预计会有几万亿，而不同商业银行的紧迫性亦会有所差异，因此通过下调拨备覆盖率而带来的信贷投放空间并没有一个准确的衡量标准。

综上，和鼓励提升成本收入比、加大特定金融机构利润上缴财政比例一样，拨备覆盖率亦是应对经济下行压力的逆周期储备政策之一，而从国际标准和目前政策导向来看，拨备覆盖率的逐步下调是一个方向明确且漫长的过程。