2021年修订的中华人民共和国行政处罚法(中华人民共和国行政处罚法2021年)

摘要：

2021年1月22日，十三届全国人大常委会通过了新修订的《中华人民共和国行政处罚法》，于2021年7月15日起正式施行，此次修订新增了关于“首违不罚”的规定。“首违不罚”并非执法新概念，却是执法新规则。该规定契合了教育与处罚相结合的行政处罚原则，是与“以人为本，执政为民”理念相关联的行政处罚制度。

一、“首违不罚”的确定

根据2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第一款“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”的规定可以看出，符合“首违不罚”须同时具备初次违法、危害后果轻微、违法行为人及时改正三个要件，缺一不可。

二、“首违不罚”是法律温度的体现

根据《中华人民共和国行政处罚法》第六条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”和第三十三条第三款规定：“对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。”可以看出，新法坚持处罚与教育相结合为原则，通过教育的方式促使公民、法人或者其他组织自觉守法。

笔者认为，处罚是手段而非目的，推行“柔性执法”，对于初次违法，且危害后果轻微、违法行为人及时改正的，采取批评教育的手段足以达到警示和预防的目的，可以起到减少违法行为，降低社会危害性的作用，因此可以不予处罚。“首违不罚”的目的不是“不罚”，而是通过批评教育等手段从源头上降低违法事实的发生，对特定违法行为采取“首违不罚”的方式，可以充分凸显教育目的，有效缓和行政机关与行政相对人之间的关系，达到降低起诉率的效果，是法律温度的体现。但是，“首违不罚”绝非免责金牌，其相关法律条款表述中所使用的限定词为“可以”而非“应当”，因此，何时采用“首违不罚”，对行政机关自由裁量权的规范提出了更高的要求。

三、“首违不罚”中行政裁量权的规范

“首违不罚”的提出，需要行政机关界定是否可以实施该制度，因此，在面对繁杂的执法情况时，行政机关就拥有较大的行政裁量权，极易发生人情执法的现象，以损害法律的权威性。由于行政机关对当事人是否受处罚拥有较大的裁量权，且罚与不罚对当事人的利益将产生极大影响，权力部门极有可能滋生腐败，因此，为杜绝人情执法，须严格规范行政机关的行政裁量权，以防止“首违不罚”制度产生负面的效果。

四、“首违不罚”如何施行

1.制定免于处罚清单

准确把握行政管理范围。“首违不罚”并非所有初次违法都可免于处罚，有些领域即便是初次违法，也有造成严重后果的可能，故各级行政执法部门须统筹制定并公开各领域首次违法可免于处罚的清单，明确适用范围，从而减少法律条文的随意性，规范行政机关的自由裁量权，提高执法行为的公平性。

2.严格适用相关程序

在适用“首违不罚”时，行政执法人员应及时向当事人宣告违法行为，进行批评教育，并提出在一定期限内的改正要求，若当事人未及时改正，则应视情况按照相应的法律规定进行必要的惩罚措施。

3.制定“首违不罚”配套制度

“首违不罚”体现了行政机关的执法温度，是更人性化的管理，而并非“首违不管”，为准确实施“首违不罚”，应及时补充相应的配套制度。例如，为贯彻落实教育与处罚相结合的原则，应制定与“首违不罚”相配套的教育制度，以为教育措施提供法律保障。

五、案例

案件事实：2021年10月11日，安康市生态环境局执法人员在对某公司位于高新技术产业开发区的某建设项目开展执法检查时，发现该项目用地性质由农用地变更为公共服务用地未开展土壤污染状况调查。执法人员现场进行调查取证，制作了检查记录和询问记录，锁定了违法证据。该公司上述行为违反了《中华人民共和国土壤污染防治法》第五十九条第二款“用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的，变更前应当按照规定进行土壤污染状况调查”之规定。安康市生态环境局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。……”和《中华人民共和国土壤污染防治法》第九十四条“违反本法规定，土壤污染责任人或者土地使用权人有下列行为之一的，由地方人民政府生态环境主管部门或者其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款:（一）未按照规定进行土壤污染状况调查的；……”之规定，于2021年10月14日依法责令该公司限期改正。

裁判要旨：该公司按照整改要求立即组织开展土壤污染状况补充调查。鉴于该公司违法情节轻微，且未造成危害后果并及时改正，符合《行政处罚法》第三十三条第一款“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”规定的初次违法、危害后果轻微、违法行为人及时改正等三个事实要件，经集体研究，决定对该公司未开展土壤污染状况调查的环境违法行为免于行政处罚

六、结语

《中华人民共和国行政处罚法》纳入“首违不罚”的制度，是“柔性执法”和“法律温度”的体现，处罚是手段而并非目的，要坚持处罚与教育相结合的原则，从源头上预防再次违法。但是“首违不罚”制度的加入，使得行政机关的行政裁量权明显增加，因此，须制定相应配套的制度，规范程序，加强监督，防止行政机关滥用权力，避免执法尺度不一等有失公平的现象发生。