行政诉讼法解释执行损害公共利益(《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》)

　　《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）是一部以绿色原则为指引的“固根本、稳预期、利长远”的基础性法律。推行低碳、环保、绿色发展的生产生活方式，已成为21世纪中国的时代主题。《民法典》作为公民、社会组织权利保障与行为方式塑造的基本法，把绿色条款载入其中使之成为“绿色原则”，最基本的目的就是要实现环境保护与生态平衡发展。把绿色原则确立为民事活动的基本原则，不仅在我国民法立法史上是破天荒的首次，即使在世界民事立法史上也是开先河的首创。

　　一、《民法典》关于绿色原则的基本内涵

　　确立绿色原则体系是民法典的使命担当。传统民法理论是工业文明时代的产物，它始终坚持“人是万物的尺度”的理念，存在着人与自然关系紧张的内在缺陷，这是导致现代生态环境危机的理论根源和制度根源。要创制契合生态文明发展要求的绿色原则，就必须摆脱有碍于生态文明建设条条框框的束缚，从思想观念上克服传统民法理论的内生缺陷。《中华人民共和国宪法》在“序言”中强调，要把我国建设成为富强、民主、文明、和谐、美丽的现代化强国。习近平同志在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话中，提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，其中的“绿色发展理念”，就凸显了生态环境保护的重大战略意义。《民法典》依据宪法规定，不仅把资源合理利用和生态保护作为基本价值追求，而且把环境资源的生态价值和人格利益属性纳入民法保护范畴。人民群众对美好生活的向往和殷切期待，寄希望于各级政府能有效地利用自然资源，杜绝并严防对生态环境的肆意破坏，把保持更清洁的空气等环境公共物品，纳入到《生态环境保护法》等法律框架和价值目标之中。新时代“绿色发展理念”所指的“自然”，是人与自然和谐发展的自然，构成了人与自然之间互融互通的生命共同体。《民法典》采纳和延续了《民法总则》这一和谐共生的理念和立法原则。如果单纯从“全面节约资源”“社会成本最小化社会财富最大化”的视角理解和适用绿色原则，可以说是有违或背离立法初衷的过度解读。《民法典》第九条的规定，实质上明确了“绿色原则”是民事活动领域的基本原则，是公民从事民事活动的基本准则，这样做有利于构建生态文明下人与自然的和谐关系。从严格的意义上说，第九条规定不存在两个原则抑或双重面向的解释空间，因为这里的“资源”理应理解为生态系统构成要素，具有直接环境意义上自然资源的意藴。确立绿色原则体系，既是民法典在新时代的使命担当，也体现中国为构建人类命运共同体所承担的历史使命。民法典绿色原则体系确立了人与自然的新的价值判断标准，藴含着科学完整的生态价值理念；强调要协调好经济社会发展与生态安全的关系，从节约利用资源和保护生态环境两个方面，确立民事领域私益和公益双重保护机制。民法典绿色原则体系和功能机制，为新时代国民经济和社会发展框定了环境权益的民法保护范围，为民生领域实现“节约利用资源”“物尽其用”，提供了强有力的民法依据。

　　绿色原则确立了新时代的价值判断准则。在《民法典》第三编“合同”的第四章“合同的履行”中，第五百零九条第三款规定：“当事人在履行合同过程中，应当避免浪费资源、污染环境和破坏生态。”《民法典》第五百零九条把绿色义务单列为第三款，从合同法体系看，它实质上是履行合同的绿色附随义务，附随义务在性质上为法定义务。必须看到“《民法典》合同编的绿色条款，并没有触及到合同法的核心制度，不管是绿色附随义务、旧物回收义务还是绿色包装义务，在合同法中都仅具有附属性甚至边缘性地位，而合同效力规则、合同解释规则等相对更核心的合同法制度中并未体现绿色原则的要求，与合同法绿色化的制度设想仍有差距。”民法典绿色附随义务，是对合同附随义务的进一步扩展，其扩展范围适用于与资源环境有关的合同，体现了绿色原则对合同履行活动的约束，是新时代合同履行所应遵循的基本价值导向，事实上确立了新时代的价值判断准则。生态环境利益形态具有区别于其他利益形态的显著特点，其本质是确保生态功能维持其平衡状态带来的生态效益的有用性和最大化。生态破坏和环境污染是经济活动过于频繁的副产品，这种后果“在目前的经济技术水平下难以完全消除，只能进行利益衡量，不能走向两个极端，既不能过于强调‘环境优先’，也不能过于强调‘经济优先’”。民法典以宪法规定为根本遵循、以绿色原则为具体指引，以相关环境资源法律为配套，构建民法典绿色条款规则和价值判断标准。从一定意义上说，民法基本原则就“是指各种民事行为、民事立法和司法活动的根本准则。作为民法的基本原则，绿色原则是具有法律约束力、价值性判断的指导性和义务性规范”。它从法律源头上规范民事主体的民事活动行为，坚守节约利用资源、保护生态环境的可持续发展理念。

　　绿色原则为私益与公益奠立双重保护原则。“《民法典》物权编绿色制度具有直接保护环境私益和间接保障公益的双重功能。对于前者，《民法典》确立了由相邻关系、建筑物区分所有以及添附和地役权等构成的三位一体的绿色制度体系，为环境私益提供多层次保护。对于后者，《民法典》通过对自然资源国家所有权的细化重申和用益物权行使的环保约束，为环境公益保障提供正、反两方面激励。”在环境私益保障方面，《民法典》“物权编”第二百八十八至二百九十六条，对居民日常生活中的用水、排水、通风、采光、日照以及污染物质排放等相邻关系做出规定，确立了保护居民生活环境的底线。在环境公益保障方面，《民法典》第二百零九条、二百二十四条和二百二十五条等，“确认并扩展了宪法有关国有资源的范围，把重要环境要素纳入国有资源范畴，并重申‘国家所有即全民所有’，为从全民利益、公众需要角度分配、管理和保护这些重要资源奠定了根基”。《民法典》从保护稀缺资源和生态环境的原则出发，在尊重民事主体契约自由的前提下，对某些合同行为进行必要的绿色干预。这种绿色干预完全是基于环境公共利益考量，即使是合同自由、契约自由，也需要受到环境保护目标的制约。相对于民法体系中自愿原则和平等原则，这些体现个人本位和价值追求的基本原则而言，《民法典》绿色原则本质上是一个超越个人本位，从社会本位出发的、兼顾公益和私益双重保护的法律原则。它明晰了环境资源的生态价值和人格利益属性，以《民法典》总则基本原则的身份，指引民法典各分则以专门法的方式，确立了环境生态领域特殊侵权行为规则和侵权行为制度的内涵。譬如，我国是一个土地资源稀缺的国家，农村土地（主要指耕地）既是发展农业生产、“把饭碗牢牢地端在自己手里”极为重要的稀缺资源，也是农民群众修建住宅和其他生活设施不可或缺的土地资源，必须像爱护眼珠子一样珍惜每一寸土地。所以，《民法典》第二百四十四条规定：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”第二百八十六条规定了业主修建建筑物应当节约使用土地资源、履行生态环境保护义务，以及不履行法定义务所应承担的法律责任。这就要求土地利用人不得违反民法典绿色原则规定，擅自把用于种粮的承包地用于非农建设；依法获得建设用地使用权的权利人，必须合理使用其建设用地使用权，严格履行节约使用土地资源、自觉保护生态环境的法定义务；政府因国家建设需要征收征用土地，不得违背绿色原则规定侵害物权人的合法权益。在法院的司法审判实践中，“法官要准确把握物尽其用与绿色使用的关系。不仅需要通过各种物权制度充分实现物的效用，促进各种资源的有效利用，还要保证物的利用符合资源节约和生态环境保护的需要，避免在物的利用过程中损害自然资源利益、生态环境利益和他人生态环境权益。”

　　二、《民法典》绿色原则在司法实践中的适用

　　绿色原则为环境资源保护提供民法依据。原则与规则在含义上的根本区别在于，原则藴含着某种或多种价值取向。民事法律上的“基本原则具有价值宣示、补充说理和规范补充三大功能。绿色原则作为民法的基本原则，其司法适用的实效性主要体现在功能实效性上。” 生态环境的公益性既体现为受益主体的公共性，又体现为诉讼目的的公益性。生态环境公益诉讼的目的是为了维护环境公益，在司法实践中往往“排除原告的利益”。这种观点和做法是值得探讨和商榷的，因为任何行为通常多是多元利益博弈的结果，“排除原告的利益”的做法，在本质上会动摇人们对其自身权利基础的正确认识。绿色原则为环境资源保护提供民法依据，要确保生态环境公益诉讼的良性运行和判决结果的公正性，需要在司法实践中确立原告利益的客观存在，构建起对原告必要的和合理的支持制度。鉴于生态环境公益诉讼的公益特性，其诉讼费用实行一部分由国家负担，另一部分由社会分担的做法是比较适宜的。即是说诉讼费用的主要部分由国家公共财政负担，然后再由生态环境公益诉讼社会保险分担当事人的费用，同时依法免除原告的诉讼负担并分散诉讼风险。我国“私人原告通过生态环境公益诉讼保护自然环境和生态安全，社会公众普遍受益，社会公众以及作为公共利益代表的国家分担诉讼费用符合‘受益者付费’这一环境法基本原则。实行胜诉原告的费用和当事人费用由被告承担，败诉原告的诉讼费用和当事人费用由国家与社会分担规则。”建议建立和完善私人原告胜诉奖励机制，包括公益诉讼基金与保险制度、费用减免制度、法律援助制度等一系列制度体系，这是保障和维护生态环境公益得以实现的有效举措。为了鼓励社会公众积极参与保护环境公共利益，需要从立法上设置相关的精神表彰和物质奖励制度。《环境保护法》是我国环境保护的基本法，该法第十一条就规定“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。”其他诸如《水污染防治法》等单行环境保护法律，也做出了相类似的规定，当下迫切需要把这种奖励制度和施行机制，进一步延伸到适用生态环境公益诉讼制度中去。与此相适应，也需要从立法上设置与健全侵害追究机制，私人起诉主体遭受被告方打击报复的，可以而且应当申请法律救济。

　　绿色原则规范义务约定和强制使用路径。依法限制合同自由权的行使范围，否定某些不适当的效力，这就需要合同法上的引致规范把强制性规定引入合同领域，合同中约定的绿色义务能够契合合同法的调整方式。即是说有关合同绿色义务事宜，既可以经过当事人约定而成为约定义务，也可以通过法定义务方式来实现。以约定方式促进合同绿色义务的实现，符合合同法的未来发展方向，约定绿色义务是当事人合作以保护环境、落实民法绿色原则的具体途径。对合同绿色义务的约定可以排除司法裁量，直接确定履行标准以及违反的责任。民法上当事人的合同绿色义务规范，需要经过司法程序的强制性体现出来，行为规范在逻辑上同时为裁判规范。合同绿色条款尽管没有直接规定当事人义务的内容，但可以在具体情形中经过合理性权衡，使之成为可操作的义务。实现物尽其用既是《民法典》“物权编”立法的宗旨，也是法律对物的使用者的义务约定，其重要举措是规定“添附制度”。《民法典》第三百二十二条规定：“因加工、附合、混合而产生的物的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律规定；法律没有规定的，按照充分发挥物的效用以及保护无过错当事人的原则确定。因一方当事人的过错或者确定物的归属造成另一方当事人损害的，应当给予赔偿或者补偿。”在法律缺乏相应的具体规范的时候，如果人民法院的法官能够在穷尽规则的前提下，直接使用抑或援引绿色原则作为案件审判和裁决的依据，那么，就可以起到弥补现行法律调整范围不足的缺陷，达到司法审判有效应对经济社会发展变化的目的。这也即是说，《民法典》规定的绿色原则，只能作为法官裁判说理的补充依据，而不能单独作为司法审判依据予以适用。

　　绿色法定义务是对合同制度的创新与调整。《民法典》合同编有关绿色条款的规定，事实上带来了绿色硬约束和尊重意思自治之间的冲突。合同法是调整平等民事主体之间彼此交易关系的法律规范，它强调和突出的是民事主体的契约自由，坚持和体现私法领域的意思自治原则。而突出和体现公法价值的绿色规定，从对绿色原则所代表的环境公共利益的考量出发，规定对生态环境造成严重损害的合同予以效力上否定性的评价。譬如，《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十八条指出：“当事人约定在自然保护区、风景名胜区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域内勘察开采矿产资源，违反法律、行政法规强制性规定，损害环境公共利益的，应依法认定合同无效。”当然，也不是所有的违反绿色规定的合同一概无效，对于那些符合“但书”条款规定，对环境损害抑或破坏程度轻微的，没有必要对合同予以效力上否定性的评价，而应当从合同效力的角度进行调整。《民法典》第六百一十九条规定：“出卖人应当按照约定的包装方式交付标的物。对包装方式没有约定或者约定不明确，依据本法第五百一十条的规定仍不能确定的，应当按照通用的方式包装；没有通用方式的，应当采取足以保护标的物且有利于节约资源、保护生态环境的包装方式。”该法条规定了合同当事人必须严格履行绿色法定义务，采取足以保护标的物体现绿色环保的包装方式。当合同执行进入终止阶段后，还必须依据《民法典》第五百五十八条的规定，根据交易习惯履行旧物回收等义务。《民法典》的这条法律规定，正是基于绿色发展、生态环境保护的原则，对传统的合同制度做出的创新与调整，以法律规定的硬约束方式规范合同当事人的行为。在合同“随附义务”方面，《民法典》增加了“当事人在履行合同过程中，应当避免浪费资源、污染环境和破坏生态”的规定。即使说绿色“随附义务”规定，实际上突破了传统合同的相对性，不再只是限定于履行合同的双方当事人之间，凡参与其中的民事主体只要违反了绿色规定的，就需要依法承当“恢复生态”“赔偿损失”诸方面的法律责任。这里需要明确指出的是，违反随附义务是否已达到可以“依法追究”法律责任的程度，并不能成为判定是否可以依据绿色随附义务解除合同的根本标准，关键的、要害的因素是看该随附义务行为，是否已影响到和制约了合同目的的实现。

　　侵权责任为生态环境损害拓展了权利救济空间。新中国成立以来陆续出台的法律到目前为止，还没有对生态环境损害概念做出规范的界定。《生态环境损害赔偿制度改革方案》所使用的定义，即“生态环境损害是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植被、动物、微生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。”《民法典》确立了有关“生态环境损害修复”和“生态环境损害赔偿”制度，这是进行和展开生态环境民事公益诉讼的实体法依据。《民法典》把生态环境损害纳入民法救济范畴，通过立法的方式促使环境公共利益，成为我国《民法典》和侵权责任法的保护对象。“《民法典》侵权责任编的绿色制度在权利救济的范围、程度和方式三个方面进行了创新，具体体现为：引入生态破坏责任以扩张权利救济范围；增设环境侵权惩罚性赔偿制度以拓深权利救济程度；创设生态环境损害赔偿责任机制，为‘绿色诉讼’确立请求权基础，通过规定衔接条款以拓展权利救济方式。”一旦发生“侵权行为危及他人人身、财产安全的，被侵权人有权请求侵权人承担停止侵害、排除妨碍、消除危险等侵权责任。”受害人还有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。第一千二百三十五条规定了生态环境损害赔偿的具体范围。对生态环境损害赔偿的救济方式，实行“修复优先”的环境治理理念，可以说“生态环境损害修复”和“生态环境损害赔偿”制度是民法典的新亮点。作为权利救济的生态环境损害修复与生态环境损害赔偿制度，相对于传统侵权制度而言，“其基本特征是：（1）以生态环境本身为侵害对象，而不是以生态环境为媒介侵害法律主体的人身或者财产权益；（2）侵害的利益是多元的，是多重价值的损失；（3）通常是一种远期的或者累积的损害，损害赔偿范围确定难以有确切的依据；（4）权利主体既包括当代人，又包括后代人，甚至包括整个人类和动物等生物以及无生命物质。”《民法典》第一千二百三十二条规定：“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”这里所论及的“惩罚性赔偿”，“是指行为人恶意实施某种行为，或者对该行为有重大过失时，以对行为人实施惩罚和追求一般抑制效果为目的，法院在判令行为人支付通常赔偿金的同时，还可以判令行为人支付受害人高于实际损失的赔偿金。”《民法典》规定的惩罚性赔偿制度，“是由法庭所做出的赔偿数额超过实际损害数额的赔偿，具有补偿受害人遭受的损失、惩罚和遏制不法行为等多重功能。”“利用私法机制实现本应由公法担当惩罚与威慑目的的特殊惩罚制度，是一种旨在惩罚准犯罪行为的私法制度”。其目的和功能指向于公法，实施方式和实施程序又偏向于私法。这既是对传统侵权法理的更新和制度创新，又是对绿色原则要求的严格落实，具有实现大规模生态环境侵权救济的功能。《民法典》规定的惩罚性赔偿制度，体现了21世纪的时代特色和中国特色，吸收了党的十八大以来生态文明建设的制度成果，是一项前所未有的、创造性的法律制度。

　　三、《民法典》绿色原则保护生态环境的路径