ppp项目政府付费使用者付费(ppp项目政府付费比例要求的限制)

一、PPP项目政府付费的规范性文件要求。

在我国关于规范PPP项目政府付费的主要文件有：国办发〔2015〕42号《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》“（八）健全财政管理制度。建立完善公共服务成本财政管理和会计制度，创新资源组合开发模式，针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制，将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，按照国家统一的会计制度进行核算，纳入年度预算、中期财政规划，在政府财务报告中进行反映和管理，并向本级人大或其常委会报告。”

财金〔2016〕90号《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》“八、切实有效履行财政管理职能。各级财政部门要会同行业主管部门合理确定公共服务成本，统筹安排公共资金、资产和资源，平衡好公众负担和社会资本回报诉求，构建PPP项目合理回报机制。”

财金[2016]92号《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》“第十八条 行业主管部门应当根据预算管理要求，将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核，保障政府在项目全生命周期内的履约能力。第二十八条 各级财政部门应依据绩效评价结果合理安排财政预算资金。”对于绩效评价达标的项目，财政部门应当按照合同约定，向项目公司或社会资本方及时足额安排相关支出。”

上述规范性文件对PPP项目政府付费的相关规定可以看出，将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，按照国家统一的会计制度进行核算，纳入年度预算、中期财政规划，按照合同约定，向项目公司或社会资本方及时足额安排相关支出促进中长期财政可持续发展，是统筹安排公共资金、资产和资源，平衡好公众负担和社会资本回报诉求，构建PPP项目合理回报机制，保障政府在项目全生命周期内的履约能力的重要形式和体现。

二、PPP项目政府付费存在的问题。

大量的PPP项目由建设期进入运营期后，除了一些纯使用者付费类项目外，政府方都要开始对项目承担直接付费的责任或可行性缺口补助的义务。虽然从我国推行PPP模式的一开始就对政府付费进行了规范，但由于种种主客观因素的出现，实践中政府对PPP项目付费的不规范现象却时有发生，笔者结合PPP项目实务对政府付费的有关问题分析总结如下：

1、关于PPP项目政府付费的规范计算。

依据财金[2015]21号第十六条 运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。、、、、、、政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。”并给出了明确的计算公式。

但某些咨询公司为政府编制的实施方案中并没有严格执行该项规定，导致项目合同约定以及实操中付费计算的口径和计算公式实际不一致现象。后果就是政府和社会资本双方就付费金额的计算方式上产生较大分歧和争议。笔者正在服务的某供热PPP项目的，因咨询机构在编制实施方案时未将社会资本方的建设成本计算到每年的缺口补助公式中，导致政府支付运营补贴严重脱离项目的实际投入情况，项目公司在运营期间出现重大亏损。

2、关于PPP项目付费要素的合理确定。

对于需支付可用性付费的项目，关于项目总投资的准确认定，是政府付费最核心的因素和依据。实践中PPP项目招标时的采购金额都是以投资估算进行采购，但项目实际建设过程中因初步设计概算、施工图修改、材料涨价等问题，导致大量项目严重超概算，进而导致采购时的项目总投资金额与实际总投资金额差距较大，政府实际付费金额与初始计算金额的付费金额出现较大变化，需要依规履行相应的变更手续。因此，项目总投资的准确认定成为影响政府及时付费的重要原因之一。

对于按照“使用量”或“实际处理量”结合单价付费的PPP项目，一般在招标时限定了政府每年度付费的总金额，但实际中，由于使用量的不断变化，或实际处理量的大幅增加或减少，给政府付费带来较大的不确定性，客观上会导致政府付费的超付风险。

关于项目的运营成本和使用者付费的准确认定。实务中存在项目的实际运营成本与项目实施方案测算以及项目合同约定的运营成本有严重偏差的现象。也有部分项目合同中约定了对项目运营成本监审，但对于监审结果出现争议时如何解决，没有约定解决机制，到了正式付费结算时，政府方和项目公司理解出现不一。同时有的可行性缺口补助项目为了降低财政支出责任，人为虚增使用者付费，高估项目收入，对使用者付费的来源及付费金额的核算都严重脱离项目实际。最终导致在政府实际计算当年可行性缺口补助时双方的分歧和矛盾。这也是影响PPP项目政府付费的重要因素之一。

3、关于PPP项目付费机制的有效完善。

笔者在审核PPP项目合同时发现，多数PPP项目合同对有关政府付费的相关内容约定不够明确，有的将项目付费内容就用一句话简单描述为本项目采用“使用者付费 可行性缺口补助”的付费方式。对诸如：付费的构成、付费计算公式、付费来源、付费流程、付费时间、付费的保障、不能及时付费的违约责任等事项，往往在PPP合同中没有约定或约定不明。在政府付费节点带来时，双方对产生分歧的问题找不到合同依据，结果导致久拖不决的后果，直接影响政府服务的及时性。

4、关于PPP项目的“按效付费”。

实务中一些PPP项目虽设置了绩效评价的相关章节和内容，但，普遍存在的问题是：评价目标不清晰，评价指标不规范，更没有严格按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价，绩效考核流于形式。尤其是对污水、垃圾处理、环卫类等项目无法实现真正的“按效付费”，主要是基于项目实施方案设定的付费方式一般为“按月或按季付费”，很难在短时间内频繁对项目公司进行绩效评价，一般都是以工作考核代替绩效考核，“按效付费”流于形式，就是一句空话。

5、关于政府对PPP项目合同的诚信履约。

PPP项目实施过程中，还存在着部分地方政府不严格按照合同的约定履行义务的问题，视合同约定于不见，到期的付费不及时付，确定的付费金额不足额付等。“新官不理旧账”的不诚信不履约现象时有发生，客观上造成政府付费不及时不足额得后果；

6、关于财政部门对PPP项目每年政府应付费金额的审核。

PPP项目政府每年的应付费金额一般由项目公司申报实施机构后，再报经财政部门审核后确定最终应付费数额。但实务中财政部门对应纳入当年预算的PPP项目的政府付费的审核，能否严格按照实施方案、PPP项目合同等的规定或约定执行，对应付费事项能否准确确认与否，也是值得商榷的。

三、不规范付费的后果及影响。

基于政府不及时付费的原因有的是项目合同约定和履行不严密、不规范造成的，有的属于政府不及时履约等人为因素造成的，但无论何种原因所致，都对PPP项目的顺利推行带来了不利影响和阻力，政府无法按期付费，给社会资本带了来很大的资金压力和财务成本的损失，在严重影响社会资本投资积极性以及投资回报等利益的同时，一定程度上也影响了诚信政府形象建设。

同时，不严格遵循“按效付费”的规定在涉嫌“固定回报”等违规运作的同时，也偏离了PPP项目追求“公共服务的质量和效率”的目标，不利于规范PPP项目财政支出管理和有效防范和控制财政风险。

四、对规范PPP项目政府付费的建议。

在PPP项目的全生命周期，政府付费存在的问题能否得到及时妥善处理，直接影响PPP项目实施的效果，基于上述问题的存在，笔者建议如下：

1、做好PPP项目政府付费的风险预防工作。包括：

完成项目产出，要求政府按效付费，是项目公司投资建设运营的终极目标，为此，在此过程中提前做好政府付费的各项基础工作和各种资料准备是预防政府付费可能出现不及时、不规范等风险的有力保障。为此建议，对项目付费公式相关参数的确定，对项目总投资的确认，对运营成本、使用者付费的计算等重要的政府付费的依据计算和测算等，都应在实施方案和PPP合同中明确约定，避免以后在上述问题上可能产生的矛盾和理解上的分歧。尤其对项目总投资的过程监管、财评、审计等事项要明确；对运营成本、运营收入的测算要在充分调研的基础上力争做到准确无误无争议无分歧。

2、完善项目的付费机制，防范政府不诚信履约行为。

付费是PPP项目合同中约定的最重要条款内容之一，为保证付费的及时及足额，项目合同中应设立清晰明确的付费机制。为此建议首先对政府的付费义务应在合同中明确，包括付费的来源、付费的流程和保障，以及不能及时足额付费的违约责任承担方等等；其次，应加强政府付费的合同约束和保障，提倡做诚信履约的政府，要求政府提前将应付费金额纳入该地区的财政预算，合理设定财政预算规划，强化各级政府对列入政府预算管理的PPP项目政府支付义务的执行责任，积极履行财政支付义务。再次，项目公司也要积极督促政府及时履行合同的约定。如：及时了解合同约定的政府应付款时间，提前测算当年应付款金额，及时掌握政府的付款进度及付款流程，对可能出现付款延误风险提前发函提醒等。

3、严格遵循PPP项目的效管理的原则，真正做到“按效付费”。

基于目前部分PPP项目绩效评价出现的问题，结合财金（2020）13号文的规定和要求，建议政府加强对PPP项目的绩效管理。不但在PPP项目绩效管理的过程中以及制定项目的绩效目标和绩效指标时，应符合相关规范性文件和行业规范要求，同时在开展绩效评价工作时，也要严格执行事先设定的绩效目标和指标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价，真正实现“按效付费”的目的，而不是流于形式。

4、完善相应机制，重视对政府付费金额的动态调整。

PPP项目实施方案和项目合同中的政府付费公式不是固定不变的，尤其对于使用量或处理量变化较大的政府付费项目来说，随着“量”的不断变化，政府每年的付费金额也要随之不断变化。对一些已经在招标文件中确定政府付费金额的项目来说，无疑让政府付费“陷入两难”境地。因此，建议要设置或重新调整项目的付费机制，重点是设置“量”的调整机制，而不是仅设置“价”的调整机制，要做到“量价”均有相应的调整机制，以有效解决不断增加的量及政府付费金额受招标文件约束的困境。

朱静