税务机关的重要工作之一是清理和催缴欠税、滞纳金。在税务机关对纳税人的各种催收催缴手段中，停供发票是最严重，最有效的强制手段之一。由于税收征管环节执行“以票控税”的思路，发票被赋予了会计原始凭证和税收凭证的重要功能，而合法合规的发票只能从税务机关申领，因此税务机关停供发票将导致企业无票可用，间接导致企业经营收款发生障碍，可谓是税务机关控制用票企业的“阿喀琉斯之踵”。
鉴于停供发票的严重后果，为防止执法人员滥用权力，《税收管理法》第七十二条规定：“从事生产经营的纳税人、扣缴义务人有本法规定的税收违法行为，拒不接受税务机关处理的，税务机关可以收缴其发票或者停止向其发售发票”，将停供发票的前提调节限定为“有税收违法行为且拒不接受税务机关处理”。但税收征管实践中，因某种原因暂停供应发票曾经是被税务机关普遍使用的协查和强制措施，主要涉及催报催缴和针对失联企业。
本案上诉人聚瑞能源有限责任公司被停供发票的原因是逾期不履行生效的《税务处理决定书》中的补缴税款及滞纳金义务。从税务机关（太原市税务稽查局，以下简称“稽查局”）4月20人向上诉人送达《税务处理决定书》至本案被上诉人（太原市税务局第一税务分局，以下简称“第一分局”）送达《收缴、停止发售发票决定书》决定自2018年2月12日起停供发票至的10个月内，稽查局分别于2017年5月5日作出《税务事项通知书》；于2018年1月18日作出《催告书》，要求上诉人限期履行纳税义务。由于上诉人仍不履行，2018年2月6日，稽查局向第一分局出具《关于对欠缴税款纳税人公告及采取控票措施的函》提出采取欠税公告及采取有关控票的措施，2018年2月8日，第一分局向上诉人出具《税务事项通知书》，要求原告缴纳税款。原告仍然未补缴增值税款。综上，稽查局和第一分局在作出停供发票决定之前分别作出了2次和1次催告行为，可以说已经尽到了提醒义务。在停供发票前的10个月时间内，上诉人也并非毫无动作，按照法院判决内容，上诉人曾经就《税务处理决定书》向法院起诉，但诉讼请求被驳回。从上诉人的陈述可以看出，上诉人拒绝履行税务处理决定的逻辑是：1.被上诉人（第一分局）未按《税务稽查工作规程》的规定提供合理的证据证明《税务处理决定书》本身的真实与合法性；2.被上诉人（第一分局）提供《税务事项通知书》程序正当的前提是《税务处理决定书》合法有效，如果《税务处理决定书》本身不具有合法性，则第一分局的决定也是不正确的。
简单分析，可以发现上诉人的逻辑存在两个明显瑕疵：一是被上诉人不是稽查部门，不享有对实体案件的审理权，因此没有权力或责任对按内部工作流程交接的欠税线索进行实质性审查；二是上诉人欠税且拒不履行作为一个法律事实和被上诉人（第一分局）据以停供发票的事由已经存在。至于发生欠税的原因则是稽查局的一项具体行政行为导致的，被上诉人对后者合法性的质疑并不能推翻欠税事实的存在。因此上诉人的两个理由都是无法成立的。
二审法院强调：本案审查的是被上诉人2018年2月12日作出的《收缴、停止发售发票决定书》的合法性，因此稽查局2017年作出的《税务处理决定书》是否合法不在审查范围之内，最终法院维持了《收缴、停止发售发票决定书》也就不足为奇。通过这一判决可以看出，如果企业对税务机关的某项具体行政行为部分，应当提前准备并及时对这一行为行使听证、复议、诉讼等法律救济手段，而不能消极对抗，否则很可能面临停供发票导致无法持续经营的严重后果。
太原聚瑞能源有限责任公司与国家税务总局太原市税务局第一税务分局税务管理行政撤销二审行政判决书
山西省太原市中级人民法院
行政判决书
（2019）晋01行终57号
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