上海工商局投资类(上海市工商管理局)

中国（上海）自由贸易试验区（简称“上海自贸区”）于2013年8月22日经国务院正式批准设立。图为2013年9月18日，夜幕下灯火通明的外高桥保税物流港区，这里是上海自贸区的一部分。澎湃资料

2016 年4月，上海市物价局对上海韩泰轮胎销售有限公司达成并实施价格垄断协议案依法作出行政处罚，罚款217.52 万元。图为韩泰轮胎街头广告。视觉中国 资料

最后，近年来上海市地方反垄断执法机构的积极执法，以及执法能力和业务水平的不断提升，为推进自贸区内反垄断执法打下了良好基础、营造了竞争氛围，也为中央和地方联合反垄断执法探索了路径、积累了经验。

比如，2013年8月，按照国家发改委价格监督和反垄断局的要求，上海市物价局对上海黄金饰品行业协会及老凤祥银楼、老庙黄金、亚一金店、城隍珠宝、天宝龙凤等五家金店的价格垄断行为作出了罚款总金额1059.37万元的处罚决定。这在当时是地方反垄断执法案件涉案经营者最多、处罚金额最大的一起案件，一度引发理论界与实务界的热议，由此拉开了2013年反垄断法实施元年的大幕。

2014年9月，上海市物价局依据《反垄断法》第四十六条，对克莱斯勒(中国)汽车销售有限公司处以上一年度相关销售额3%的罚款，共计人民币3168.20万元；对达成并实施垄断协议的三家经销商以及数家关联公司一并罚款共计人民币214.21 万元。2016 年4月，在国家发改委价格监督和反垄断局的指导下，上海市物价局对上海韩泰轮胎销售有限公司达成并实施价格垄断协议案依法作出行政处罚，罚款217.52 万元。

与此同时，对专业执法人才的培养工作力度加大。2015年8月，上海市工商局出台《竞争执法人才库管理办法》，旨在推进地方执法队伍的专业化建设，增强地方反垄断执法能力。

三、推进地方反垄断执法的若干建议

考察我国现阶段的地方反垄断执法现状不难发现，在反垄断执法模式的设计上，我国实施的是中央领导下的中央与地方协同合作制。

承前所述，在具体的执法工作中，如在价格垄断违法案件中，地方反垄断执法机构实际上承担了大量的调查和甄别工作，然而，由于仅有《反垄断法》第十条第二款“授权立法”的一般规定，加上“建立、健全全国统一、开放、竞争、有序的市场体系”的考虑，无论是理论工作者还是执法人员都将关注点着眼于全国市场建设的统一性，忽视了地方市场竞争的差异性。如此一来，不仅打击了地方反垄断执法机构的执法积极性，助长了地方市场中垄断行为的滋生，而且有可能致使建设全国统一、开放、竞争、有序的市场体系的美好愿景化为泡影。

事实上，在竞争法治比较成熟的国家和地区，尤其是在幅员辽阔，社会经济发展呈现多样化、差异化的国家或区域法域内，通常存在着多层级反垄断实施体系，以满足不同区域市场内消费者利益和竞争者利益的需求。

以美国为例，整个19 世纪，美国社会实际发挥效用的法律体系存在于州层面，反托拉斯法亦不例外，美国联邦反托拉斯法的生成源于州法，反托拉斯法早期实施的主要力量也来源于州。虽然在第一次世界大战后的半个世纪里，州的反垄断执行近乎丧失，但是到了20世纪70年代，该现象有了改观，有超过20个州制定了新的反托拉斯法，联邦也授权州建立新的或是扩充原有的反垄断执行机构。如此一来，州在规制当地横向产量以及代表州和由于串通投标受损的当地实体的利益向联邦法院起诉过程中又发挥了重要作用。进入20 世纪80 年代后，由于联邦实行松动的反合并政策，州对一些联邦执行机构认为是良性的或是促进竞争的行为提出了挑战，弥补了联邦执行的缺陷。

步入21 世纪后，虽然州的反垄断执行在整体上出现衰退，但是从各州的执行历史和执行效果看，州在反垄断执行中发挥了重要作用，特别是在金钱救济方面，有利于消费者实现救济目的。在这一执行过程中，州相较于私人具有诸多优势，这体现在州对案件的“当地效果”的评价、对案件中出现的潜在的不同政策问题的理解，以及州在给予本州居民经济救济时的公共目标考量等方面。

虽然我国《反垄断法》的出台背景、目的以及实施环境与美国有所不同，但是其双系统的反垄断执行体系的存在及运行效果说明了，在地域广袤、区域发展现实不同的范围内，地方反垄断执法或者更广意义上的地方层面的反垄断法实施的现实意义值得期待。

申言之，优化自贸区内的反垄断执法机制、探索科学高效的地方反垄断执法体系、扩大试验区的功能探索，不仅要体现在经济发展理念、模式与制度的试验与创新上，也应体现在经济法制建设、法治经济运行的试验与创新上。

具体制度设计可尝试从以下方面着手展开。

（一）合理构建地方反垄断执法的优先性与中央反垄断执法的支援性限度

从美国反托拉斯法建设与实施的历史看，州反托拉斯法建设与实施一直占有非常重要的地位，尤其是在联邦反托拉斯法建设与实施的早期，州反托拉斯法及其执行机构承担了大量的反垄断、反限制竞争的任务，并为联邦反托拉斯法制的基本构建奠定了基础。时至今日，美国州反托拉斯法在整个反托拉斯法体系中仍发挥着不可替代的作用。承前所述，联邦给予了州在反托拉斯法实施领域的充分尊重。

相似的情形亦出现在欧盟法实施领域。欧盟也是在充分尊重各成员国执法机构的基础上，根据案件需要启动执法工作。虽然欧盟法上的辅助性或称支援性原则以及比例性原则并非专属于竞争法实施领域，但是该两原则被明确规定于《欧盟条约》和《欧盟运行条约》综合文本（以下简称“《综合文本》”）的第五条第三款和第四款中，辐射整个欧盟条约的整体运行（除非有特殊规定的排除情形）。

辅助性原则是指，当欧盟与其成员国、地方政府以及地区政府在共享权力范围内需要对某一事项作出决策时，应由与该事项联系最为密切的、受该事项影响最大的行为体作出；只有在该行为体没有能力作出决策或没有能力作出较好决策时，才由更高一级的行为体来作决策。比例性原则是指，欧盟行为的内容和形式不得超过达成条约目的所需的必要限度。

故此，从文本解释的维度看，欧盟竞争法（其主体内容被规定于《综合文本》的第一百零一条和第一百零二条中）的实施必然受到辅助性原则和比例性原则的影响。事实上，《综合文本》的第一百零五条也规定了欧盟与各成员国之间在竞争执法上的合作义务。此外，从现实操作维度看，欧盟各成员国在实施欧盟竞争法过程中都面临着该竞争法与其国内法实施的协调问题。此际，从最密切联系和最低干预的角度出发，尊重成员国的执法权将更有利于执法活动的展开。

回到我国中央和地方反垄断执法机构管辖权配置的问题上，虽然我国政治体制和法律系统不同于美国、欧盟及其成员国，但是美国和欧盟所遵循的对多层级执法主体权责合理配置的做法具有现实的参考价值，可以在合理限度内明确地方竞争执法权的优先性，肯定中央竞争执法权对地方竞争执法的支援性，以督促和推进地方市场上公平自由竞争秩序的建立和发展。同时，亦可依据比例性原则妥适处理中央和地方两级竞争执法机构在管辖权行使上可能产生的冲突。在此过程中可以充分发挥国务院反垄断委员会和自贸区反垄断工作联席会议的作用，促进中央和地方两级反垄断执法机构在执法经验和竞争信息上的共享，优化地方和中央两级机构在对地方市场上发生的限制、排除竞争行为之管辖权行使上的优先与支援的关系。

在《反垄断法》制定时，虽然多数学者主张不要在现行机构中指定反垄断执法机构，而宜通过该法创设一个统一、独立且权威的执法机构，但因诸多原因，该设想并未实现，只是通过《反垄断法》第九条在国务院下设立了一个议事协调机构——国务院反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作，并不享有具体的反垄断执法权。

基于中央层面的立法设计，加上现实中地方反垄断执法的需要，自贸区反垄断工作联席会议制度基本上是国务院反垄断委员会制度在地方的翻版，但比国务院反垄断委员会在具体反垄断工作上有了新展开，其建立的会商协调机制大大加强了地方三大反垄断执法机构之间的信息沟通，建立起与自贸区管理模式相适应的信息互通机制。不妨在此基础上，发挥中央和地方两级反垄断协商机构在纵向上的联系作用，建立沟通平台，增设协同功能，尝试通过专家组等形式，消除或弱化两级反垄断执法机构在具体案件管辖权行使上可能产生的冲突，在确保不存在管辖权积极冲突的同时避免个案无人理会的消极冲突。

（二）重视地方反垄断执法（机构）的自主性与协同性的统一

自贸区的设立在于试验制度的创新，旨在突破现有机制的约束，释放制度改革的力量，先行先试构成了自贸区运行的基本逻辑。具体到地方反垄断执法领域，更需要先行先试的智慧和勇气。事实上，自贸区正在依凭其制度创新的能力和对地方经验的把握，通过地方反垄断执法的透明化和专业化建设，形成稳定的、高素质的反垄断执法队伍，适时倒逼反垄断执法自主性的建设。

当前，我国地方反垄断执法仍面临着诸多挑战，其中制度困境之一即是自主性缺乏，导致其执法主动性和积极性受影响，执法的及时与高效难以保证，由此进一步恶化了执法经验不足、执法队伍薄弱等物质基础。故此，突破现有地方反垄断执法授权制度，建立自主、灵活的地方反垄断执法模式成为必然，这也是自贸区在现有制度下的使命。

此处强调的自主性不同于独立性，两者之间虽有一定的关联，但我国反垄断执法领域的独立性主要指机构的独立性。

第一，自主性是针对中央相关机构就地方反垄断执法作出个案授权的制度安排所作出的改善。笔者建议，在条件成熟的地方通过自动授权模式赋予地方反垄断执法机构自主性，在这一过程中激励地方反垄断执法机构通过执法程序透明化和执法能力专业化的建设，进一步巩固其执法工作的自主性和自足性，并在此基础上逐步形成社会各界对地方反垄断执法工作的认可与认同，为地方反垄断执法机构自主展开反垄断执法的现实性、正当性及必要性提供实践支撑。

第二，“独立自主”通常放在一起使用，认为先有“独立”方可“自主”，但在我国现实的央地关系之下，谈“独立”明显不合适，这有违中央统一领导的宪法精神和原则，在理论与现实中地方也均不具备“独立”的资格与能力。具体到反垄断执法领域，更无必要提倡地方反垄断执法的独立性。一是，从世界范围内的反垄断执法经验看，国家层面的统一执法是主流，承担了大量的反垄断工作，地方反垄断执法重在补充中央统一执法的不足和配合统一执法。当然这并非说地方反垄断执法无用，尤其是在我国现实国情下，地方反垄断执法尤为重要，理由不再赘述。二是，反垄断执法工作专业性和技术性强，地方执法力量和经验较中央执法而言明显不足，需要中央力量的支持与帮助。即便强调“独立性”，更多情况下也是指地方反垄断执法机构与同级党委部门之间的相对独立，确保地方反垄断执法机构独立开展工作，这与此前重点论及的中央与地方反垄断执法关系并非在同一语境下。

事实上，当更大范围内的反垄断执法被认可与认同时，中央层面反垄断执法的现实性与必要性亦将被社会各阶层、各行业、各地方的民众所接受，如此更有利于推动中央反垄断法执法的独立性和统一性之确立。

第三，在地方反垄断执法自主运行的过程中，还必须要考虑地方执法与中央执法的协同性，以确保中央执法的统一性和地方执法的权威性。《反垄断法》第十条第一款规定了中央相关机构负责国家反垄断统一执法工作，第二款规定了地方反垄断执法的合法性来源，是地方反垄断执法权威性的基础。故此，在加快推进地方反垄断执法工作自主开展时，必须重视中央和地方反垄断执法工作的协同，自主与协同两者并不冲突。在地方层面，自主性更多强调的是灵活，依据地方反垄断的实际展开执法工作，从个案授权模式转化为自动授权模式。

具体到自贸区反垄断执法，建议通过先行先试依法扩大地方执法自主权，在与中央相应机构的业务关系上由现在的核准制转向报备制，中央相应机构对地方机构由事前规范转为事中、事后监管，这样既可扩大地方机构自主执法的事权，也可减轻中央机构的执法压力，保障其能集中精力查处大案、要案。

当然，自主并不意味着地方反垄断执法机构可以离开中央相应机构的业务领导与指导，《反垄断法》第十条对此有明确规定，即便是自贸区在机制创新和制度突破上享有先行先试的“特权”，亦不可突破市场经济基本法的规定。故此，需要在灵活自主的基础上，尊重和接受中央相应机构对地方机构的业务领导与指导，这既是法定义务，也是更好开展地方反垄断执法工作的现实需要。

在此方面可以考虑引入中央和地方协同机制来达成保障地方自主和接受中央领导相统一的目的。事实上，已设立的自贸区反垄断工作联席会议制度虽然是以地方执法机构之间的会商为目的，但是可考虑以增加或临时邀请联席会议参与方的形式，或是将联席会议的内容和成果通过上报备案的方式，及时与中央相应机构沟通，在宪法、组织法以及市场经济基本法的框架内协调中央和地方在反垄断执法上的关系，同步推进中央和地方反垄断执法工作的开展。

建议通过优化或改良相关机制的方式，实现地方反垄断执法自主性与协同性的统一。比如，对地方反垄断执法机构事权与财权的调整可以放置于当前中央和地方事权与财权改革的体系中考虑解决。通过对专业性的考量，加强中央和地方对口机构间的垂直领导与指导关系，一方面有利于中央对地方反垄断执法业务的依法管控，另一方面也有利于地方反垄断执法机构避免当地党政部门的不当干预。但同时，中央机构不能“只管事不担责，只管人不担钱”，这方面需要系统解决，事权与财权应当统一，可利用现行的中央和地方干部交流机制，或者通过特别派驻的方式，对地方反垄断执法的主要官员和业务骨干予以收口管理，统一配置，在有条件的地方，扩大地方自主权的同时加强业务领导。

又如，为实现地方反垄断执法机构的自主性，可以在有条件的地方转变授权方式，改事前审批制为事中、事后报备制，加强责任体系建设，设立义务清单和责任清单。

四、结语

经济发展问题依旧是当前我国面临的基本核心问题。以《反垄断法》及其配套法律制度为基础的市场经济法制体系的建设与实施变得尤为重要和迫切。近年来，我国反垄断法制建设与实施虽取得了重大成绩，但也暴露出《反垄断法》及其配套制度实施所面临的困境，尤其是在地方反垄断执法中仍存在被动、消极、执法能力弱、执法水平低等现象，大大削弱了反垄断法作为“市场经济基本法”和“自由企业大宪章”的现实效力和法律权威。