新版《土地管理法》经历20年迎来新改革（解读版）

2019年8月26日，中华人民共和国第十三届全国人大常委会第十二次审议通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉、〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》。这是我国在新时代坚定不移全面深化改革的最新成果，这是我国土地制度的一次具有里程碑意义的重大调整。

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一、收紧集体土地征收

进入本世纪，我国就开始推动征地制度改革试点。2003年，原国土资源部曾批复广州、佛山等城市试点征地制度改革。在总结提高的基础上，2005年3月21日，原广东省国土资源厅颁布《关于深入开展征地制度改革有关问题的通知》（粤国土资发〔2005〕51号），征收集体土地程序更加规范，审批更加严格。2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求：“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”2015年2月，全国人大常委会授权33个城市试点农村土地征收改革。在总结近二十年尤其是近五年来征地制度改革试点经验的基础上，本次修订吸收其精华，颁行全国。

本次关于集体土地征收的修订无疑可以用“收紧”来概括，主要表现在三个方面：

（一）严格征收条件。本次修订借鉴国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条之规定，以“列举 概括”之方式，明确规定征收之目的必须出于“公共利益的需要”，并列举了“公共利益”的六种具体情形。无疑，此修订缩小了征地范围，有利于遏制征收权的滥用，保障农村农民合法权益。

（二）规范征收程序。修正案借鉴了广东省征地制度改革之预公告制度，增加批前公告程序，要求“将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内进行公告”。此举可以有效保障被征地农民的知情权，保障农民合法权益。

（三）完善补偿标准。首先，丰富了补偿的内容，除了原来的土地补偿费、补助安置费、附着物补偿、青苗补偿外，增加了社会保障的补偿，将宅基地从附着物中独立出来，强化农民住房的补偿；其次，提高了补偿标准，改革了土地补偿费按原用途年产值的倍数来补偿的标准，改为按照区片综合价来补偿，区片综合价除了考虑原用途的年产值外，还要考虑区位、当地经济社会发展状况等因素。

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二、放开集体土地流转

早在上世纪90年代，集体建设用地使用权的流转已是广泛存在的公开秘密。“珠三角”地区大部分“三来一补”外向型经济是建立在集体土地上的。2003年6月，广东省人民政府就颁布了《关于试行集体建设用地使用权流转的通知》（粤府〔2003〕51号）。同期，全国许多地方也都开展集体建设用地使用权的流转试点工作，如《池州市农民集体所有建设用地使用权流转管理办法（试行）》（池政[2001]81号）、《泰州市农民集体所有建设用地使用权流转管理办法（试行）》（泰政发（2003）58）、《湖北省农民集体所有建设用地使用权流转管理试行办法》（湖北省人民政府令第294号）等。

在全面总结近二十年各地实践经验尤其近五年来全国人大常委会授权33个试点城市试点经验的基础上，本次修订比较系统地规定了集体建设用地使用权流转制度。主要表现以下几个方面：

（一）流转的主体。流转主体是集体土地所有权人，即农村集体经济组织，但依法应当由村民大会或代表会议表决决定，不是由个别村干部代表决定，更不是由政府决定，“由村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”。接受流转的一方可以是单位，可以是个人，不限于村民。

（二）流转的土地。流转的土地限于土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地。也即是说，流转的土地在规划上必须是建设用地，在产权上必须办理了不动产登记。

（三）流转的方式。首次流转的方式可以是出让、出租，并应当签订书面合同；首次流转后的集体建设用地使用权可以通过转让、互换、出资、赠与或抵押等方式再次流转。

（四）流转的期限。集体建设用地使用权流转的期限参照同类用途的国有建设用地执行，即商业、办公40年，工业50年，住宅70年等。期限届满后，依照双方合同约定处理。

通过本次修订，集体建设用地使用权真正成为市场流通物，有望实现与国有建设用地使用权“同地同权同价”。

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三、本次修订的深远影响

（一）有利于深化土地市场供给侧结构性改革。随着修正案的颁布实施以及相关配套实施细则的出台，土地市场将从政府垄断供应国有建设用地的一元格局转变政府供应国有土地、集体经济组织供应集体土地的二元格局。无疑，多元供给有利于土地市场的良好发展。并且，二元土地市场也有利于构建多主体供给、多渠道保障，租售并举的住房制度。

（二）有利于推进实施乡村振兴战略。有人说，乡村振兴的关键是增加投入，基础则是用好土地。实际上，用好土地既是基础，也是关键。没有回报，是不会有投入的。放开集体建设用地使用权的流转，打造一个城乡统一的土地市场，集体建设用地成为市场流通物，无疑可以吸引城市资本向乡村转移。可以说，在当下农村地区的经济、科技等实力相对较弱的现实下，放开集体建设用地使用权的流转是振兴乡村的不二选择，无疑也是给飞龙点睛的英明决策。

（三）有利于推进财税改革。客观而论，土地财政的体制机制在我国改革开放的进程中发挥了重大的积极作用。然而，其弊端也越来越明显。放开集体建设用地使用权流转，理论上会对国有土地使用权招拍挂市场构成影响，进而迫使地方政府财政被动减少对土地出让收入的依赖。当然，也可能会由于土地财政依赖导致出现地方政府自觉不自觉地阻滞集体建设用地流转制度的落地实施，这需要相关配套规定及时跟进，消除或减弱地方对土地财政的依赖。

（四）有利于旧村改造的推进实施。集体建设用地使用权放开流转，无疑使旧村改造有了更多的选择。由于集体土地不可流转，不具有市场融资功能，当前的旧村改造之融资地块必须转为国有建设方可流转融资。待集体建设用地实现与国有建设用地的“同地同权”，也许融资地块也可以不再转为国有。

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四、地产公司该如何应对？

毫无疑问，《土地管理法》的本次修订将开启一片新天地，这是一个可以大有作为的新天地。市场主体应当积极响应党中央的号召，依法办事，守法经营，向着新《土地管理法》指引的方向前进。

（一）向农村进军。随着新《土地管理法》施行，乡村振兴无疑有了更加坚实的基础。《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出“到2022年，……，城乡统一建设用地市场基本建成”，“把公共基础设施建设重点放在乡村，……，加快推动乡村基础设施提挡升级”。可见预见，未来乡村诸如基础设施不足、消费力不强、交通不便等各项短板将快速补齐。我国广大乡村将发展成为与城镇等量齐观的后发市场。农村市场是广阔的，且潜力无穷，向农村进军，恰当其时。

（二）积极拓展集体土地。土地是最宝贵的稀缺资源。对于地产公司而言，获取土地是生命线。在城市土地市场竞争日益激烈、农村土地放开流转、城市资本下乡、党和政府大力推进乡村振兴的大局下，积极拓展集体土地，是一项极具前景的选择。

（三）带着产业向农村进军。乡村振兴离不开产业的振兴。《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出“围绕发展现代农业、培育新产业新业态，完善农企利益紧密联结机制，实现乡村经济多元化和农业全产业链发展。”地产公司应当摒弃过往“拿地—种房子—卖房子”的房地产开发模式，取而代之的是发展产业的思路，结合当地的特点，找准产业切入点，精心琢磨，用心经营，在伴随当地全面发展中获得自身的提升与发展。

地报笔录

本次修订内容包括永久基本农田保护、集体土地征收、集体土地流转、农村宅基地退出、土地执法监察等方面，涉及面广，修订力度大，可以说是1998年以来规模、深度最大的一次修订。总的来看，本次修订的核心内容紧紧围绕集体土地展开，可以用两句话来概括：收紧征收，放开流转。