10年人口下降15.81%
作为典型的资源枯竭型城市，鹤岗因煤而生、因煤而兴，同样也因煤而困。2011年，鹤岗市被国家确定为第三批25座资源枯竭型城市之一。在资源枯竭、产业收缩后，人口也持续外流，加之原有的住房存量大，鹤岗房价因此而变得便宜。
根据2020年鹤岗统计公报，全市实现地区生产总值（GDP）340.2亿元。结合七普人口数据测算，当年该市人均GDP仅约为38170元，远低于全国平均水平。当年全市规模以上工业企业增加值比上年下降1.1%。
人口方面，第七次全国人口普查数据显示，2020年鹤岗全市人口为891271人，与2010年第六次全国人口普查的1058665人相比，减少167394人，下降15.81%，年平均增长率为-1.71%。其中，60岁及以上人口216800人，占24.32%，其中，65岁及以上人口146649人，占16.45%。与2010年相比，60岁及以上人口的比重上升9.75个百分点，65岁及以上人口的比重上升6.24个百分点。
不同于河南安徽等地的地级市可以吸引辖下的县域乡镇人口，作为一个地级市，鹤岗下辖6区两县，城镇化率已经高达82.63%，继续提升的潜力较小。同2010年第六次全国人口普查相比，城镇人口减少74457人，乡村人口减少92937人，城镇人口比重上升6.04个百分点。可见鹤岗不仅乡村人口大幅减少，城镇人口也在大幅下降。
在这种情况下，鹤岗的“白菜价”比比皆是。根据安居客网站的信息，鹤岗有大量总价10万元以下的房子，比如，河滨南小区一套62平方米的小两房，售价仅为5.5万元。鹿林山路北街一套55平方米带装修的房子也仅为6.5万元。
在很多地方，土地财政以及与楼市相关的税收是地方财力的重要倚仗。但在鹤岗，这部分收入十分有限。这是因为，鹤岗的房地产市场规模已经萎缩到很小的容量。根据2020年鹤岗统计公报，全市全部有开发经营活动的房地产企业完成投资2.5亿元，比上年下降29.3%；房屋施工面积41.5万平方米，比上年下降48.6%；商品房销售面积3.8万平方米，增长6.8%，商品房销售额1.4亿元，增长19.7%。而2017年，鹤岗市房地产开发完成投资8.1亿元，商品房销售额4亿元。
中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞对第一财经记者分析，鹤岗这样的收缩型城市，因为房子卖不出去，价格也很低，土地财政收入也很少了。
财政如何重整？
实际上，本次鹤岗相关公告提到的“财政重整”并非新鲜事物。这一名词来自2016年国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》（下称《预案》）。
财政部有关负责人当时解读《预案》时表示，财政重整是指高风险地区通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。实施债务高风险地区财政重整，是地方政府债务应急处置的重要内容，也是世界各国普遍采用的做法。
中国政法大学施正文教授告诉第一财经记者，财政重整不是指政府破产。鹤岗市实施财政重整，说明当地财政收支矛盾突出，偿债风险加大，因此需要通过财政重整，增收减支来渡过财政困难期。
《预案》明确，市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。
这意味着鹤岗市相关指标或触及上述条件。根据鹤岗市财政局近些年的预算报告，2018年鹤岗市进入了偿债高峰期，而当地受经济下行、减税降费带来的减收等影响，收入增收难度大，而增支呼声高，入不敷出问题突出，偿债压力有增无减，形势严峻。
因此鹤岗采取了增收减支相关举措来缓解收支矛盾，并通过采取债券置换、拆借资金、延期偿债等多项措施，来积极偿债，防范债务风险。
根据当地官方数据，鹤岗市2018年地方一般公共预算收入为约25.2亿元，而2019年降至约22.6亿元，2020年约为23亿元。而2018年、2019年、2020年当地一般公共预算支出分别为115.7亿元、103.7亿元和136.8亿元。
截至发稿，记者尚未查询到今年以来鹤岗市财政数据。但过去三年财政收支数据显示当地收入增长乏力，但支出总体有扩大趋势，收支缺口加大。鹤岗市做到财政收支平衡，非常依赖上级财政转移支付收入。比如，2020年鹤岗市转移支付收入为104.7亿元，是当地一般公共预算收入（23亿元）约4.5倍。
施正文表示，鹤岗市实施财政重整计划，其中一项重要内容是削减不必要支出，这主要是削减政府开支，因此取消了公开招聘政府基层工作人员计划。除此之外，按照要求还需要压缩政府投资项目支出，不应该新上政府投资项目，进一步压减政府一般性支出等。
《预案》明确，财政重整期内，除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外，视债务风险事件等级，本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。
施正文表示，鹤岗市实施财政重整计划，取消招聘工作人员，符合财政重整相关要求，通过削减政府支出等举措来渡过困难期，这也是值得肯定。财政重整必须要优先保障基本民生支出，保证政府基本运转。通过财政重整可以让地方加强财政管理，化解债务风险，最终渡过难关。
根据《预案》，财政重整时，还可以通过处置政府资产、拓宽财源渠道、申请省级救助等方式渡过难关。当地方政府性债务风险得到缓解、控制，地方政府实现财政重整目标，经上级政府债务管理领导小组或债务应急领导小组同意，终止应急措施。
牛凤瑞对第一财经分析，很多矿业城市，原来居住区与矿区挨得比较近，职住一体。在资源枯竭后，矿业没有了，但居住区还在。对城市来说，原来比较分散型的布局，现如今就明显不合适了。现阶段此类城市发展需要相对集中起来，才能提供更好的公共服务，财政支出也才能更有效。
“大家都分散居住，财政支出的规模要大，但效率会下降。城市本身具有集聚效应，城市居住区越分散，公共服务效率就比较低。”牛凤瑞说，收缩型城市需要适当进一步优化人口空间布局，提升公共服务效率和水平。
