基本内涵

在大企业税收管理中，以风险为导向是一种全新的管理理念，这与完成税收任务为导向的管理相比，具有巨大的差异。其基本内涵主要包括以下几个方面：

一是平衡治理。即把大企业个性化服务和风险管理放在同等重要的位置，在风险管理全过程同步实施个性化服务，提高防控税收风险的能力，促进大企业主动遵从。现代税收管理的目标是提高税法遵从度，尤其是提高纳税人的税法遵从度，税务机关服务和管理的目的，就是提高纳税人税法遵从的能力和自觉性，有效防范和控制纳税人的不遵从行为的发生。服务与执法是对称的、统一，相辅相成的，税务机关的管理工作要在两者之间实现平衡，实现“纳税服务 税收执法=税收遵从”的治理目标。

二是合作遵从。基于税收法律关系平等性的基本理念，税务机关通过服务和管理相结合、寓管理于服务的工作方式，在不断加强税收风险管理的同时，引导企业完善税收风险内控体系，提高自我防控税收风险能力，实现对税法的自觉遵从，构建和谐的税收征纳关系。

三是风险导向。按照风险管理的要求科学配置管理机构和资源，构建事先风险防范、事中风险控制、事后风险处理的风险防控体系，形成风险管理导向下的、覆盖风险分析识别、等级排序、应对处理、绩效评价全流程的闭环管理。

四是预防与控制。在纳税人尚未发生风险之前，税务机关提前采取各种有效措施，帮助纳税人做好风险内部控制，促进纳税人自愿遵从，有效化解可能存在的风险。

五是分类应对。根据纳税人不同风险类别和等级，实施有针对性和差别化的风险管理措施，找出影响税收遵从行为的重要因素，努力使税收不遵从风险控制在最小限度内，为税收遵从最大化这一组织目标的实现提供保障。

国际经验

发达国家税务机关坚持风险管理的理念，以风险为导向，重构并优化税务管理的组织架构，以信息化为依托，采用人机结合的方式进行风险识别，将纳税人划分为不同的风险等级，根据风险的高低采取不同的应对方式。

美国

美国大企业税收风险管理采用企业服务、风险管理、税务审计的管理流程。

美国大企业管理局（IRS）努力将税收风险防控和处理措施前移至企业服务阶段，

• 一是提倡申报前合作，如美国申报前管理及技术指导处已研发出个别信函裁定、申报前协议、合规性保证程序等一系列产品；
• 二是提升申报中的管控，要求大企业在纳税申报时必须附列税会差异表、不确定涉税事项表等，争取尽可能早地暴露出相关问题，节约事后发现问题的成本。

IRS对大企业实施有效信息化管理的基础是充分占有企业的各种涉税信息，这些信息不仅包括申报信息，还包括其他部门的信息甚至从商业公司购买第三方信息等。通过占有全面的数据信息，采取有针对性的措施，对大企业实施有效管理。

IRS采用两种系统对大企业进行风险识别和评分。

• 一是DAS系统，通过使用数学公式建立税收风险模型，对大企业纳税申报表逐一进行涉税风险扫描，识别出纳税申报表存在什么样的风险，最终生成一份经过评分和风险等级排序的纳税申报表清册。
• 二是SWC系统，针对具体的税收问题（事项）进行风险识别和评分，它将美国联邦税务局内的各类数据库信息与第三方金融数据进行比较，筛选出风险最高的纳税申报表进行审查。

税务审计方面，IRS已建成审计信息管理系统、检查报告控制系统等大企业审计管理系统。审计信息管理系统从头到尾跟踪案例审计的各个阶段，监测纳税人税收负担及其纳税遵从情况，并借以生成报告保证高层能够及时掌握各地整体工作量、每个案件所处状态、案件花费时间、案件补缴税款等情况。检查报告控制系统用于控制并监测纳税申报表和审计所花费的时间，并为管理者提供清单管理报告。这些信息系统使得美国大企业风险评分准确程度较高。

荷兰

荷兰采用平行风险监控模式。即税企双方横向享有平等的地位和权利义务，其核心是税企双方相互信任、理解和透明。

• 税务机关要对企业提出的诉求给予快速响应，提供一站式服务，并对企业保持愿意解决问题的开放式态度。
• 企业也对税务机关透明，自觉建立税收风险内部控制体系，并及时向税务机关提供与税收相关的资料，提前向税务机关报告不确定的税收问题与交易事项。
• 主要做法是指导大企业建立“税收控制系统”，实施对企业所有工作流程的控制，重点是对税务事宜的内部控制。

澳大利亚

澳大利亚税务局（简称ATO，下同）对大企业税收风险管理采用风险评估、风险排序、差异化管理的管理流程。

ATO所采集的信息也并不仅仅局限于税务部门的信息。2010年，澳大利亚政府已推出了AUSKEY系统，在澳大利亚全部政府部门使用，从而实现了第三方数据的全面交换。

澳大利亚大企业管理局使用风险过滤器和风险分化框架对大企业进行分类和定位，按照违约的可能性和后果大小，将纳税人按风险高低进行分类，对不同风险的纳税人采取不同的管理方法。

第一类，高风险纳税人。这类纳税人不遵从可能性大、不遵从后果严重，税务机关会采取“1对1”持续审核方式“实时阻止”其恶意避税行为，在风险出现时及时发现并处理。ATO对这类纳税人投入了大量的管理资源，多采取风险评估、审计等管理方式。

第二类，重点纳税人。这类纳税人不遵从可能性低、不遵从后果严重，大多数特大型企业可以归入此类，税务机关一般采取“1对1”持续监控方式进行管理，并会特别关注其风险管理和治理结构，以降低遵从风险。重点纳税人更可能向ATO提出税收裁定申请，申请税务机关对其涉税重大事项作出裁定。ATO还通过与重点纳税人签署年度遵从安排，解决其涉税处理确定性问题，降低遵从成本。

第三类，中等风险纳税人。这类纳税人不遵从可能性高、不遵从后果较轻，税务机关主要采取“1对几个企业”定期审核管理方式，重点审核重大事项，重点关注税收收入下降的纳税人。

第四类，低风险纳税人。大多数纳税人可以归入此类，这类纳税人不遵从可能性低、不遵从后果轻微。对这类纳税人，税务机关主要采取“1 对多”定期监控方式，比如，针对已识别的特定行业风险采取风险提醒、走访、内控检查、辅导等方式进行管理。

ATO用风险模型和风险评估工具挑选潜在的审计对象，用案件挑选数据库工具确定案件优先程度，用个案管理系统从头到尾管理案件审计的各个阶段。

ATO有专门的管理层信息报告系统，对具体个案情况，借助合规审查情况报告工具自动生成个案情况报告；对税收收入情况，借助税收报告工具自动生成税收收入报告，供管理层就本局工作作决策参考。

ATO大企业税收风险管理具有以下特点：

一是突出遵从目标，培养风险管理理念。ATO在税收风险管理的总体规划上，从目标的确定到产品的设计，最大的特点就是建立与纳税人共同合作的税法遵从关系。

一方面，根据“遵从金字塔”模型区别采取遵从应对措施，税收风险管理针对性较强，创造了一个有利于自愿遵从税法的环境，税企双方合作互信，共同促进税法遵从。

另一方面，ATO强调对风险审计结果进行反思，深入分析不遵从的制度原因，不断完善风险管理制度，改进税收遵从产品。

二是加强顶层设计，完善风险管理规程。ATO在税务风险管理方面有非常清晰的规程，并通过丰富的申报前和申报后遵从产品予以实施。申报前遵从产品有申报前遵从分析（PCR）、年度遵从安排（ACA）、申报前走访、税收裁定等，申报后遵从产品有客户风险审查（CRR）、专项审查、税务审计等。可以说，ATO 的审计流程是置于ATO整体遵从管理体系之中加以设计的，与其他遵从产品具有严密的逻辑关系，可以保证税务审计能够深度挖掘处理企业税收风险。

三是强化风险预防，提升税务审计效率。征纳双方的风险分析和风险审查贯穿于ATO税务审计的全过程。无论从ATO“预防第一、纠正第二”的税收风险管理策略讲，还是从税企双方成本效率角度看，作为纠正措施的税务审计绝非可以广泛实施的遵从产品。税企关系应当朝着合作互信的方向发展，为免影响大企业税务管理部门职能的有效发挥，科学选择、适量开展税务审计是非常必要的。这说明，推进风险管理从事后管理向事前防控转变是非常重要的，通过加强政策发布与传送、税收裁定制度、定期发布行业税务检查指引、要求纳税人建立税务风险内控程序等预防性措施，降低纳税人不遵从风险，可以提升税务审计的效率。

五是全面夯实基础，保障风险管理有效实施。ATO税务风险管理作用的充分发挥，得益于其拥有配套的硬件技术和软件环境。从硬件技术上讲，ATO基于法律保障的强大信息数据采集功能、广覆盖面的管理信息平台和分析工具；从软件环境看，ATO税务审计中科学的团队协作和技术支撑机制、合理的税企信息沟通机制、严密的审计过程监督机制等更值得我们借鉴。

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