河南给储户赋红码限制挤兑背后：村镇银行和地方治理中的搭便车

河北唐山的烧烤店打人事件热度还没下去，昨天河南给村镇银行储户赋红码的事又冲上了热搜，搞得我们吃瓜群众目不暇给，都忙不过来了。

先大致梳理一下河南这个事情的先后顺序。先是五月份爆出了河南部分村镇银行出现储户挤兑的事情，然后是这几天突然爆出了新一线城市、河南省会郑州给部分村镇银行储户赋红码、影响储户正常生活和出行的行动。最让人哭笑不得的是，有个在深圳打工的河南当地人，居然也被赋红码了。

这个事情当然很荒唐，上热搜之后收获了一片骂声，连胡锡进都忍不住出来说了，认为各地都不应该在社会治理中乱用健康码，因为这不仅违反了相关的防疫规定，而且会损害健康码的公信力，影响防疫大局。连胡锡进都不肯为这种事洗地了，可见这个事确实是荒唐到了一定程度。

这个事情首先当然是村镇银行的问题。

村镇银行的出现有特殊的历史背景和原因。早先在银行进行商业化改革之前，每个银行在乡镇都有营业网点，但是随着商业化改革的逐步完成，这些商业银行就不愿意继续在乡镇维持运营网点了，因为乡镇的金融机构主要是服务农民，存取款额度比较小，也没有更多更复杂的盈利性金融业务可以开展，所以商业银行认为不划算，就逐步把乡镇一级的营业网点撤销了。

过去这十多年，商业银行一直在持续的撤离乡镇，前几年已经基本上形成了商业银行不下县的格局，也就是只到县城一级，再往下到乡镇，就不大愿意去了。发达地区的情况还好一些，尤其是大城市郊区的乡镇，并不缺乏金融机构，而在广大的中西部地区，远离城市的乡镇现在基本上就没有什么商业银行的营业网点了。

填补这个空白的，主要是各地在改制之后形成的县级农商银行，以及这些年雨后春笋般冒出来的村镇银行，以及部分地区仍然存在的邮政储蓄银行。邮政储蓄银行因为从邮政系统剥离出来较晚，商业改造还不彻底，所以还没完全退出乡镇。随着商业化改造逐步完成，邮政储蓄银行撤离乡镇也是没有多大悬念的。

村镇银行出现时间不长，大概十年还不到，全国最早的村镇银行出现在我老家庆阳，之后就在全国各地普遍推开了。村镇银行的普遍问题是，股权结构非常复杂，牵扯到的利益主体比较多，另一个问题是绝大多数盘子都非常小，注册基本只有几亿元，抗风险能力非常低。稍微有点风吹草动，就会出现危机。有时候甚至是人事变动，都会带来危机。

实际上，不仅是村镇银行，从原来的农村信用社改制而来县一级的农商银行的处境也与此类似。尤其是在广大中西部经济欠发达地区的县级农商行，盘子也都很小，注册资金比较少，抗风险能力比较低。2019年河南伊川县的农商银行因为人事变动，就出现了大量的储户挤兑。最近在河南也是因为一些村镇银行“暴雷”，出现了大量的挤兑事件。

这些县乡级别的金融机构是在经济上升期成立的，如果经济持续发展，这些金融机构的运转就没有太大问题，但如果宏观经济形势不稳，这些金融机构难以维持正常运转，尤其是本身的区域性特征比较明显，一旦出现一些流言蜚语，导致大量储户挤兑，就会出现危机。对于大型商业银行来说，可能已经很少会出现挤兑的问题，但这种基层的小规模金融机构还是容易遇到这种情况。

从大趋势而言，中西部农村和乡镇的空心化已经非常明显，除了每年春节期间之外，大多数时候，不仅农村人很少，乡镇实际上人也很少，除了基本生活物资买卖之外，其它的商业活动都是在萎缩。这种局面下，金融活动当然也不会有多少，所以商业银行撤离乡镇并不太难理解。但仍然留在乡镇和农村的人口依然有金融活动需求，尤其是国家相关资金的发放等，仍然需要有金融机构，所以才出现了现在这种村镇银行。

另一个问题是地方政府在社会治理过程中经常会出现的一个问题，也就是搭便车，尤其是搭各种国家重大政策的便车，来实现自己的治理目标。俗话说，上面千根线，下面一根针。国家层面在不同时期可以根据形势需要来确定不同目标之间的主次关系，但完成这些目标都依赖于地方政府的执行。所以，地方政府尤其是基层政府，同时需要实现的治理目标是非常多的，并不只是一个。

对地方政府来说，有些治理目标是常态化存在的，有些治理目标是根据形势需要临时增加的，临时性的治理目标固然重要，但保证常态化的治理目标也非常重要，在地方政府能够掌握的资源和能够运用的政策工具有限、而不同目标之间存在冲突的时候，就容易出现搭便车的情况。

比如1990年代基层财政困难，就会挪用各种国家下拨的专项资金，甚至包括教育专项资金，前些年推行个人征信制度，实际上在地方上也已经出现了滥用，这次河南试图用赋红码的方式来限制当地老百姓挤兑村镇银行，实际上都是在搭便车。这次滥用健康码的行为虽然荒诞，但也可以折射出当地挤兑的问题已经不小，成为当地政府非常头疼的大事。

不仅如此，网上还有消息说，洛阳甚至规定，在中考的时候，无上访人员的小区的考生可以加分。中考、高考同样是国家非常重视的事情，关系到教育公平的问题，当地政府也能采用这种方式去限制上访，也可以从另一个侧面反映出当地政府在社会治理中的资源和政策工具已经非常紧张，到了病急乱投医的程度。

面对这种情况，仅仅是限制和提要求，可能是很难完全杜绝这种荒唐的事情的，因为当地认为更重要的危机仍然存在，如果这些危机始终无法化解，即使不用中考加分和健康码赋红码这种方式，也可能搞出其它荒唐的事情。