1.我国房地产税改革发展历程

1.1.改革背景

目前，我国的税制结构中累进性质的直接税比重过低而累退性质的间接税比重过 高，导致中低收入阶层的税收痛苦较大，不利于缩小贫富差距和社会和谐。当前的地 方税体系尚未健全，房地产税收中缺乏对住房保有环节征收的税种，不利于实现财政 收入的可持续性和稳定性。房地产税改革对于完善我国税收体制、稳定地方税收收入 以及健全地方税体系具有重要的作用。

1.1.1.我国税制结构中直接税比重低，中低收入阶层税收痛苦较大

我国的税收按税负能否转嫁，可以分为直接税和间接税，直接税是指税负不能转 嫁或者难以转嫁的税种，而间接税往往能够通过提高商品或劳务价格将税负转移给消 费者负担。直接税税负难以转嫁，具有累进性质，更加符合税收公平的原则，有助于 调节社会财富的再分配，满足社会保障需求。美国、英国和德国等众多发达国家早已 建立了以直接税为主的现代税制体系，但一直以来，我国税制结构中直接税占比相对 较低，带来了一系列的问题。

我国的税制结构中，直接税可分为所得税类直接税和财产税类直接税，所得税类 直接税包括企业所得税和个人所得税，财产税类直接税包括城镇土地使用税、房产税 和车船税。尽管我国直接税种类较多，但实际征收一级比重却相对较低。从国际经验来看， 经济越发达的国家和地区，直接税体系越健全，越需要强化税收的调节作用，目前我 国直接税比重偏低的问题，导致我们难以充分地发挥税收“自动稳定器”的作用。直 接税比重过低的另一面是间接税比重过高，这会导致民众在消费环节承受很大的“税 收痛苦”，收入越低的群体，承担的税收痛苦越大。尽管增加的税收让高收入群体也 承担了税收痛苦，但高收入者仅在“享受资料消费”层面让渡了部分利益，但低收入 者却是在“生存资料消费”层面做出的让渡，长远来看，这种情况会进一步扩大贫富 差距，不利于社会和谐和共同富裕。

1.1.2.地方税体系尚未健全，地方财政收入的可持续性在存量房时代面临挑战

我国在 1994 年的财政制度改革中建立了以分税制为基础的分级财政框架，但长 久以来，地方政府税制体系仍未健全，地方税体系尚不成形，省以下迟迟难以进入分 税制状态。在这种情况下，地方政府缺乏稳定的主体税种，十分看重土地出让金所带 来的财政收入，往往在短期内一次性收取未来几十年的土地红利，“土地财政”特征 明显。但土地资源是有限的，每一块土地所带来的收入是一次性的，随着房地产市场 逐步进入存量发展阶段，土地出让收入的规模逐渐降低，“土地财政”面临挑战。而 房地产保有环节的税收能够年复一年地提供稳定持续的财政收入，是进一步完善地方 税体系道路上不可或缺的关键一步。

1.2.改革历程

由于房地产税涉及内容复杂，需要协调各方利益，改革阻力较大，因此我国的房 地产税改革是一段漫长的过程，主要可以将其分为起步阶段（2003-2010）、初步试 点阶段（2011-2013）、预备立法阶段（2013-2021）以及深入试点阶段（2021-至 今），各阶段各有侧重，逐步推进房地产税改革。

1.2.1.起步阶段（2003-2010 年）：物业税“模拟空转”时期

2003 年 10 月，十六届三中全会通过《中共中央关于完善市场经济体制若干问 题的决定》，提出“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物 业税，相应取消相关收费”，随后，我国在北京、辽宁、江苏、深圳、宁夏和重庆六 个省市开展进行了物业税模拟评税试点，聚焦税基评估研究。

模拟空转是指虚拟的资金循环，没有实际征收物业税，但一切步骤和真实征收物 业税的流程相同，由财政部门、房管部门以及土地管理部门共同参与，统计物业数量， 借助计算机软件进行房产价值的评估、税收统计以及实际征收情况的模拟。

2007 年全国人大五次会议审议的财政预算报告中首次明确提出将“研究开征物 业税的实施方案”。为了进一步深化第一批物业税模拟评税试点预缴的结果，物业税模拟 评税试点的范围在 2007 年从 6 个省市扩大到 10 个省市，新增福建、安徽、河南和 天津 4 个省市。

2010 年国务院常务会议审议并通过《关于 2010 年深化经济体制改革重点工作 的意见》，提出要“深化财税体制改革，逐步推进房产税改革”，至此，权威政策文件 不再使用“物业税”，转而使用“房产税”这一定义更为明确的说法。

1.2.2.初步试点阶段（2011-2013 年）：沪、渝房产税试点时期

2011 年 1 月，国务院第 136 次常务会议同意在部分城市进行个人住房征收房产 税改革试点，随后，上海、重庆分别制定了房产税征收暂行办法，决定自 2011 年 1 月 28 日起对区域内部分个的人住房征收房产税。尽管两地按照各自的实际情况，制定 了差异化的征收办法，在房产税的征收对象、征收范围、税率以及税收减免优惠等方 面有所不同，但两地的试点方案以及实际征收的经验，不仅为房地产税的立法提供了 基础，也为房产税的进一步扩大试点提供了参考。

1.2.3.预备立法阶段（2013-2021 年）：侧重推进房地产税立法工作

2013 年 11 月，十八届三中全会《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》 首次明确提出要“加快房地产税立法并适时推进改革”，当时的思路是首先要加快完 成立法程序，不必加快扩大试点，但从实际情况来看，房地产税立法工作始终难以落 地。此后，在中共中央、全国人大、国务院的会议及文件中多次提出要“推进房地产 税立法”，官方表态从“加快推进”、“稳妥推进”、“稳步推进”再到“稳妥推进”，尽 管在推进速度上有所改变，但推进房地产税改革的态度始终不变。

1.2.4.深入试点阶段（2021 年以后）：房地产税立法与试点双轨并行

10 月 23 日全国人大《关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》 中明确提出“条件成熟时，及时制定法律”，进一步说明立法和试点工作会综合考虑， 节奏上会相互呼应，只要试点能够总结出一些具有说服力的经验就可以及时推动立法 工作税率的开展。（报告来源：未来智库）

2.国外房地产税征收经验

2.1.美国：宽税基，小税种，重视税收的公平与效率

美国的房产税包含在财产税中，征税对象为房地产等不动产，税收归属于地方政 府，是地方政府财政收入的主要来源。美国财产税的征收具有“宽税基，小税种”的 特点，“宽税基”体现在财产税税基广泛，除了对公共、宗教、慈善等机构的不动产 免征外，其它不动产均需征税，反映了税收公平的原则，为地方政府带来了充足稳定 的财政收入；“小税种”则体现在税收的种类少，房地产保有环节只设置财产税，一 定程度上可以避免重复征税问题，同时有助于减轻税收成本，提高税收的行政效率。

具体来看，美国财产税的税基评估工作由地方负责，地方拥有独立的财产评估 部门，评估机构设在州一级，主要形式包括州政府设立的税基评估部门以及由地方 财政部门监管下的第三方评估机构。 评估机构综合运用市场法、成本法和收益法等方法来估算出房屋评估价值（包括 房屋本身价值和土地价值）。房屋评估价值也被称为公开市场价格（F.M.V），房屋评 估价值并不等于计税价值，各州依据自房地产身情况采用评估价值的一定比例（州法律一 般设为 40%）作为最终计税价值，该比例被称为估价折价比率。

财产税税率根据地方财政收支决定，财产税率=应收财产税总额（根据财政预算 确定）/应纳税财产的总价值。 税收减免方面，美国财产税主要有税基减免和税额减免。税基减免可对政府以 及公共用途的房地产进行税收豁免；税额减免主要针对老人和残疾人，按比例或定额 的方式进行税收减免。因此，应纳财产税总额=（计税价值-税收减免额）*财产税税 率。

参考《美国财产税的征收办法对我国物业税的借鉴》，下例为乔治亚州 Cobb 县 的财产税征收案例：

乔治亚州的财产税计算中家庭财产免税额从 5000 美元到 15000 美元不等，对于 残疾人和达到退休年龄的居民进行财产税减免。若该州某家庭自用房屋的评估价值为 225000 美元，当年该县的财产税率为 2.722%，折价估价比率为 40%，则财产税计 税价值=225000*40%=90000 美元；扣减家庭免税额（Cobb 县为 10000 美元）后应 税价值=90000-10000=80000 美元；年应纳财产税额=80000*2.722%=2177.6 美元。

综上所述，从乔治亚州实际征收额约为房产应税评估价格的 1%。由于政府对房 产的应税评估价格一般低于实际交易成交价格，实际的纳税比例会更低。根据 Tax foundation 的开发企业数据，各洲的平均财产税率大约在 0.31%-1.97%之间。

2.2.英国：保有环节税收历史悠久，住宅税分级计量

英国是世界上最早征收房地产税的国家之一，其房地产税的前身为 17 世纪英荷 战争期间为筹集财政收入所征收的“炉灶税”，经过长期的演变后，英国政府于 1992 年颁布《地方政府财政法案》，征收住宅性房地产税。

英国住宅性房地产税是典型的地方税种，评估、分级和征管均由地方估价署 （VOA）负责。估价署（VOA）对通过运用各种估价方法对应税住宅进行价值评估， 然后根据评估价值对其进行价值分级，英格兰、苏格兰按评估价分为（A-H）8 个等 级，威尔士分为（A-I）9 个等级，其中 D 级为基准税级。

一方面，英国政府统一确定不同等级住宅对基准住宅（D 级）的应纳税额乘数， 乘数在 6/9-2 之间，另一方面，地方政府可根据各自财政收支情况确定 D 级住宅的基 准纳税额。不同等级住宅的应纳税额=D 级住宅的基准纳税额*税额乘数。

2.3.新加坡：财产税差异化税率聚焦调节收入分配

新加坡现行的房地产税收体系中主要包括印花税、所得税和财开发企业产税三大税种，其 中财产税是其保有环节唯一税种，也是新加坡政府重要的税种之一。新加坡财产税的 征收方案聚焦调节贫富差距。财产税的计税依据为房屋年值，是由国内税务局按房 屋每年可赚取租金的净收入算出的综合评估价值，同时会结合市场租金变化适时对 政府组屋等扶持物业调低年值，降低自住物业税负。税率方面，政府将物业类型分 为业主自住住宅、业主非自住住宅和非居住类房屋三类，按照物业类型实施差异化 税率，对住宅房地产实施累进财产税税率，对其他房地产采用 10%税率。对于住宅 房地产，自住和非自住的住房也采用不同税阶和累进税率，政府鼓励居民购房自住， 对购买自住房者进行税收优惠，对高档私人住宅使用高税率，一定程度上能够调节居 民收入分配，抑制房地产投机。

2.4.国外房地产所得税税征收效果

2.4.1.房地产税对各国的房价影响较小

美国、英国和新加坡的实践结果显示，房地产税对房价的调节作用有限。美国在 20 世纪各州已普遍征收财产税，但房价在 1975-2020 的 45 年间，房屋价格指数保 持上升的趋势，唯一大幅下跌的情况出现在 2008 年次贷危机以后。英国在 1993 年 正式废止“社区税”，开征住宅税以后，房价有轻微的下跌，但之后仍持续上涨且涨 幅较大。新加披开征财产税以后，房价和租金指数均有波动，房价涨幅相对较小，但 值得注意的是，新加坡政府一直以来对其房地产市场坚持“行政干预为主，市场调节 为辅”的原则，牢牢掌握房地产市场的主动权，严格打击投机炒作，通过建立强有力 的保障房制度实现了“居者有其屋”，使得新加坡具有较高的住房自有率，并一直将 房价控制在一个合理的区间，因此，财产税仅仅是作为新加坡政府调控房地产市场 “组合拳”的一部分，不能完全依靠房地产税来抑制房价。

2.4.2.各国对房地产税的功能定位不同使其对地方财政影响存在差异

美国房地产税改革起初主要目的是为了在独立战争期间为筹集财政收入而设立， 20 世纪 70 年代以后，美国房地产税重心不断下移，房地产税收入占州以下地方政府 财政收入的比重逐步提高，经过长时间的发展，已成为美国州以下地方政府十分重要 的支柱性税收来源。而新加坡征收财产税的主要目的在于调节贫富差距，打击投机行 为，在财产税征收中对自住房有税收优惠，对非自住房则严格足额征收较高税率的财 产税，同时对低收入阶层也有减免政策。因此，财产税收入在新加坡政府财政收入中 占比并不高，是政府财政的重要税源之一但并非其主要税源。

3.我国房产税试点现状

3.1.上海、重庆房产税试点：温和的渐进改革

从 2011 年 1 月 28 日开始，上海和重庆两地均结合自身实际情况开展了房产税 改革试点。从征收对象上看，上海主要针对投资性房屋征收，基本不包括自住房， 并且主要对增量房征收，不针对存量房，政策目标更加侧重抑制投机性需求；重庆主 要针对高端住房，绝大多数普通住房不在征收范围中，仅对“三无”人员的新购二套 及以上普通投资性住房征税，而对其他人员的多套投资性住房不征税，对于自住和投 资需求的税收调节区分不如上海明显，更加注重区分是普通住房还是高档住房，但重 庆不仅对增量住房征收，同时也对存量住房征收，政策目标更加侧重对收入分配的调 整。

从税率上看，上海的比例税率为 0.6%，重庆为 0.5%-1.2%的累进税率。 从计税依据上看，两地均按住房的市场交易价格作为计税依据，但上海按市场 交易价格的 70%计纳。从免税面积上看，上海按照人均 60 平方米免税，重庆存量独栋别墅按 180 平方 米免税，新增独栋别墅和高档住宅按 100 平方米免税。 从税收使用上看，两地均将房产税税收用于保障性住房的建设和维护。 总体而言，上海和重庆两地的房产税试点均具有起征点高、税基较窄、免征面积 大的特点，都是通过柔性切入的方式实施的相当温和的渐进式改革方案。

3.2. 试点效果

3.2.1.对房价的调控作用有限

上海和重庆在 2011 年初对居民住宅开征房产税后，新建商品房销售价格指数都 有轻微的下降，但在 2012 年以后又呈现上升态势，且涨幅较大。这在一定程度上说明，在房产税开征后的短期内，可能能够对房价起到一定的调控作用，但需要值得注 意的是，两地在房产税改革期间还有其他房地产调控政策同步实施，特别是上海在 2011 年 1 月 31 以后出台了商品房限购限贷政策，因此，住宅价格的下跌不一定完全 归功于房产税的征收。2013 年以后两地房价的上涨也说明，房价的决定因素始终是 供求关系，仅仅要依靠房产税对房价进行抑制较为困难。

3.2.2.短期并未成为地方政府主要税源

上海和重庆两地房产税占地方财政收入的比重都相对较低，其中上海房产税占地 方财政收入的比重一直以来都在 2%~3.5%之间波动，重庆房产税的比重则相对稍高， 且有逐步增加的趋势，但仍不足 5%。从两地的试点效果来看，由于两地的试点方案 均采用了较低的税率，征收范围相对较小，税基较窄，房产税占比较低也在情理之中。 从房产税的使用上看，两地都将用于保障性住房的支出，但房产税税额较低，对于保 障性住房的建设来说难以起到较强的资金补充作用，政府仍需通过传统的一些手段来 补充资金。但对比来看，重庆房产税占比高于上海并且比重逐步提高，可能的原因在 于重庆在征收范围上，纳入了存量独栋别墅等高档住房，而上海仅对新增住房进行征 收并且税率也相对较低，因此，要想增强房产税对地方财政收入的支持作用，或许需 要考虑将存量住宅纳入房产税的征收范围。（报告来源：未来智库）

4.我国房地产税改革展望

4.1.试点推广需解决的难题

房地产税改革势在必行，但由于房地产税改革涉及范围广、内容复杂，尽管国际 上有许多有益经验值得借鉴，但考虑到我国自身国情的特点，要推进房地产税改革扩 大试点仍存在一些问题有待解决。

4.1.1.房地产税税基评估问题

从国际经验来看，房地产税的税基多为评估价值乘以计税价值比例。由于每一宗 房地产都具有不同的区位条件，具有独特性和不可替代性，因此，从理论上讲，每一 宗房地产的价值都是不同的。由于房地产价值受周边环境和区域房地产市场的影响十分明显，所以房地产的价值会随时间的变化而增减，使用评估价值有助于体现房产价 值的动态变化，能够有助于体现税收公平。

但不同类型的房地产适用不同的估价方法，比如住房主要使用市场比较法，工业 房地产一般使用成本法，商业房地产多使用收益法等等，使得税基评估往往耗费较高 成本，并且需要专业的评估机构进行评估。同时由于房地产状况差异大、税基评估机 构工作疏漏以及纳税人对税基评估不了解等原因，纳税人对评估结果可能会提出异议， 因此，在大部分按评估价值征税的国家，均建立了专门的税基评估异议处理机制，对 评估结果进行公示，提高信息透明度，增强评估结果公信力，并通过评估机构复核、 评估仲裁以及诉讼等方式妥善解决评估争议。

目前，对一手住宅评估的价格有多种口径，主要包括网签合同价、银行评估价和 涉税评估价。以上海的涉税评估价为例，涉税评估价主要是由房产交易中心自动评估， 也叫交易中心核验价，所缴纳的税费都是以该核验价格为准。通常涉税评估价为网签 合同价的 5 折左右。同时在 2020 年部分城市房价涨幅过大之后，当地也推出了二手 房指导价进行市场调控。目前实行二手住房参考价制度的城市主要包括深圳、东莞、 宁波、成都、三亚、西安、绍兴、无锡、合肥和广州。二手房参考价通常为当地住建 局在二手住房网签交易价格基础上，综合考虑税务部门、金融部门的评估价格、周边 新建商品住房网签价格等因素评估得出，一般为网签合同价的 6 折左右。涉税评估 价、二手房参考价的形成机制逐步完善，未来有望成为房地产税的计税基础。

4.1.2.房地产税征收对象的选择

房地产税到底对增量房征收还是存量房征收是十分具有争议的一个问题，如果仅 对增量房征收而将所得税存量房排除在外则会产生税收调节收入不公平的问题。房地产具有 强大的保值增值性，早期购买房产的人能够获得更长时间的资产增值，往往比同期不 能购买的群体更加富有，因此，对于投资性住房的拥有者来说，存量房的持有者会比 增量房的持有者更加富有，因此，若仅对增量房征税使一级得一部分比普通人群收入高的 群体需要交税，但更加富有的群体却不用交税，显然会影响房地产税收入调节功能的 实现。

如果将存量房纳入征收范围，一方面有助于扩大税基，促进税收公平，另一方面 有助于增加二手房市场的供给，盘活存量，促进房地产市场资源的合理配置，但若将 存量房作为征收对象则会影响更多数人的利益，可能会加大改革的阻力。

4.1.3.房地产税征收中的住房权属问题

我国的住房权属关系复杂，多种产权并存，存在一些不完全产权的房屋，以及不 具有法律地位的小产权房。这类住房计税价值评估难度较大，税率测算和指定权限尚 未明确，若将其按照同一地段的完全产权住房的评估价值征税，则不完全产权住房的 使用人可能会认为税收不公，因为不完全产权房的评估价值应该更低，使用人认为应 当享受减税政策；但如果由于产权不同而享受不同的减税政策，反而可能会导致人们 更多选择特殊产权房屋来进行避税，违背了税收公平的原则。若专门为这类特殊房屋 进行价值评估，则会提高评估成本，增加征管工作的开展难度。

4.2.试点推广的影响

从国内外已有试点经验来看，房地产税的扩大试点主要存在三方面的影响，分别 是对房地产市场的影响、对政府财政建设的影响以及对调节收入分配、实现共同富裕 的影响。

4.2.1.对房地产市场

房产税会增加住房保有成本，会影响人们未来的预期，短期内保持观望态度，从 而减少房地产需求，导致房价有所下降。如果征收范围扩大到存量房，那么拥有多套 房的群体则可能会将手中空置的住房进行出售或者出租，一方面会增加二手房市场的 供给，另一方面会增加可供租赁的房源，盘活存量。当然，拥有多套房的房东也存在 提高租金以转嫁税负的冲动，但二手房市场供给的增多又能够对冲掉一部分租金的上 涨。

房价的决定性因素是供求关系，而在供求两端又能细化出更多影响房价的因素， 因此，调控房价是一个系统工程，需要运用多种手段，国内国外的试点经验都表明， 房地产税对房价的影响有限，短期内可能会导致房价有所下跌，但对于一些经济较为 发达的地区，对新市民和新产业都具有很强的吸引力，具有较强的经济基本面可以支 撑房地产市场的需求，而往往这些地方的住宅供给又是不足的，因此供不应求进一步 推高房价，所以，长期来看，房地产税难以对房价进行有效的抑制。

当然，如果房产税的征收力度超过投机者们预期的炒房收益，投机性需求也会得 到抑制，在一定程度上有助于抑制由于投机行为带来的房价的不正常的上涨，促进房 价更加真实地反映供求关系。因此，从长期来看，房地产税更多地是发挥“稳定器” 的作用，让房价不再大涨大跌。

4.2.2.对地方财政

房地产税改革有助于完善地方财政体系。目前我国的房地产税收呈现明显的“重 流转、轻保有”的特点，但合理的财政体制中不应该仅拥有开发和流转环节的税种， 也应预缴该重视住房保有环节的税种。

从房产税的特点来看，它具有成为地方主体税种的可能性。房产税的征税对象具 有非流动性，能够带来持续税率的现金房地产流，财政收入相对稳定，在征收中如果能够做到 “宽税基”，则有可能成为地方政府重要的税收来源。

但从我国目前“窄税基，低税率”的征收情况来看，房产税收入还远远没有达到 成为主体税种的要求，当然这也与上海、重庆房产税缴纳时间短有关。实际上，房地 产税改革扩大试点以后，由于我们目前仍处于快速城镇化阶的段，政府需要进行大规模 的公共建设，而房产税在开征初期预计仍会采用“低税率”的柔性切入方式，所以短 期内房产税都很难代替土地出让收入。房产税税收规模的大小主要由税率和税基决定， 随着我们进入存量房时代，如果房产税的税基也能够逐步扩大，则有望成为地方政府 的重要税源。

4.2.3.对共同富裕

从房产税征收的国际经验来看，通过免税和税收优惠政策能够实现房产税调节收 入分配差距的作用。新加坡通过“普遍征收、负担较轻、部分优惠”的原则，拉开了 中低价格住房和高级住房的税负差距，降低了中低价格住房的税负，提高了高级住房 的税负，使房产税起到了调节收入差距的作用，而房产税税收用于公共事业的支出， 促进了社会和谐。因此，从长期来看，房产税的征收一定程度上有助于调节收入分配， 缩小贫富差距，促进社会公平，实现共同富裕。

5.投资分析

从国际经验来看，房地产税的推出对各国影响较小，无法单独作为调控房价的工 具。而由于房地产税的税收规模很大程度上取决于税基、税率和税收优惠政策，因此 房地产税是否能够成为地方政府的主体税种取决于政府对房地产税的功能定位。我们 认为，我国房地产税推出后可能短期增加市场上二手房的供给，导致二手房房价短期 承压，但房价长期主要取决于其板块的经济发展水平，房地产税推出不会导致房价大 跌。同时长期来看，房地产税对于房价的作用在于实现其“稳定器”的功能，使房价 不再大涨大跌，有助于实现房地产市场稳房价、稳地价、稳预期的目标，从而使房地 产市场长期稳定发展。