土地出让金入国库后100返还(土地出让金入国库后100%返还)

「引言」

2021年6月5日,财政部(综合司)发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》(财综〔2021〕19号)。

通知要求，自2021年7月1日起，选择在部分试点地区以省（区、市）为单位开展征管职责划转试点。自2022年1月1日，全面实施征管划转工作。以前年度和今后形成的应缴未缴收入以及按规定分期缴纳的收入，由税务部门负责征缴入库，有关部门配合做好相关信息传递和材料交接工作。通知同时强调，四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行。

众所周知，税收收入采用登记、申报、征收、检查、处罚和保全强制的征收管理模式，具有“强制性、无偿性、固定性”特点。而土地出让金作为非税收入，呈现出与税收收入相区别的监管方式和具有一定的灵活性的特点。

政府与投资企业签署《“勾地”框架协议/投资协议》、国土自然资源管理主管机关作为出让方与受让方企业签署《土地使用权出让合同》等，是具有行政管理与自愿协商意思自治双重特点的行政协议。财政部四项政府非税收入划转税务部门征收管理变革后，实践中存在的欠征、少征、漏征土地出让收入，先征后返、补贴等方式，必然受到重大影响。本文将通过分析既往《“勾地”框架协议/投资协议》存在的“出让金返还”条款，探索土地出让金非税收入划转税务部门后对上述协议的影响。

一、相关约定的具体类型

《“勾地”框架协议/投资协议》是指企业与政府（部门）就开发项目相关土地条件达成一致后签署的《框架协议》或《投资协议》。政府希望通过协议，明确约定企业在辖区内注册项目公司、项目公司税费缴纳归属于该区域、明确目标土地招拍挂出让时企业必须以不低于特定价格的报价参加竞买以及企业保证投资开发规模、投资期限等事项。企业希望通过协议，明确土地的四至位置、面积、主要规划条件、土地出让时间、土地价款、招商引资项目涉及的相关税收优惠、财政补贴等事项。为了补偿开发商在正式的招拍挂土地出让中由于其他竞买者竞拍加价导致的土地出让金攀升与《“勾地”框架协议/投资协议》约定土地价款之间的差额，可能采用 “先征后返、补贴”的约定，一般出现在上述有关“优惠”条款中。其具体表现形式实践中主要包括以下两种类型：

1、直接约定方式

比如，在协议中约定“甲方在乙方缴纳完成全部土地出让金，并取得三地块土地使用权证且按协议约定开工后，依乙方最终挂牌（拍卖）成交的楼面地价（即与青岛市国土资源和房屋管理局签订的《国有土地使用权出让合同》确定的成交楼面地价）与甲方上述承诺的三地块的楼面地价的差额部分，分别乘以各地块成交面积计算得出应返还的总土地出让金差额，由甲方按时、足额返还乙方”。（甲方为经青岛市市北区区委、区政府研究决定，成立的商务区开发公司。主要职责是在青岛中央商务区开发建设管理委员会的领导下，认真贯彻委员会制定的发展规划和作出的决策，搞好商务区规划设计、项目运作、招商引资、基础设施配套、对外合作、拆迁安置等工作，完成好区委、区政府交办的相关任务，独立行使法人职责，独立承担民事责任。）——摘自最高人民法院（2019）最高法民终679号民事判决书

2、约定其他税费奖补方式

比如，在协议中约定“地块重新挂牌出让后若原项目业主摘牌，土地成交价超出人民币9000万元以上部分在扣除省、市、县有关税费后（县政府实得部分）的70%奖励给乙方（宜久工贸）作为基础设施建设费用”。——摘自福建省高级人民法院（2017）闽04民终197号民事判决书

二、现行法律法规、部门规章相关规定

1、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条，“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。”

2、《中华人民共和国土地管理法》第五十五条，“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府。具体使用管理办法由国务院财政部门会同有关部门制定，并报国务院批准”；

3、国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发【2006】100号)第一条规定：“……任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’、‘旧城改造’、‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入，实行‘零地价’，甚至‘负地价’，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。”

4、《财政部、国土资源部、中国人民银行等关于进一步加强土地出让收支管理的通知》财综【2009】74号第五条，“……对于违反规定拖欠土地出让收入，未及时足额缴纳土地出让收入，未将土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，已收缴的土地出让收入未按规定及时缴入地方国库，越权减免缓缴或变相减免土地出让收入等行为，要严格依照《财政违法行为处罚处分条例》（ 国务院令第427号）、《金融违法行为处罚办法》（ 国务院令第260号），以及监察部、人力资源社会保障部、国土资源部联合印发的《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部令第15号）的规定进行处罚，并依法追究相关责任人员的行政责任”。

5、《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》(国发【2015】25号)第三条明确规定，“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往”。

6、《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》(国发【2016】76号)明确规定，要加强招商引资领域政务诚信建设，地方人民政府在招商引资中应当认真履行依法作出的政策承诺和签订的各类合同、协议，不得以政府换届、相关责任人更替等理由毁约。

结合上述相关规定，一般认为在《“勾地”框架协议/投资协议》中约定“先征后返、补贴”,违反了行政管理性规定，但法律、法规层面并未直接设置效力性强制性规定，“先征后返、补贴” 的约定，并不直接导致相关协议或约定条款的无效。

三、司法裁判观点

司法判例中大部分裁判观点,也认可了协议中“先征后返、补贴”条款的效力。如最高人民法院（2017）最高法民终352号案件“关于竞拍底价和溢价处理条款，虽然具有控制公司投资成本的意图，但属管委会在其职权范围内提供政策优惠的承诺，并未违反法律禁止性规定”；山东省高级人民法院（2014）鲁民一终字第186号案件“双方当事人的真实意思表示，内容不违反法律、行政法规之强制性规定，其效力应予以确认”；福建省高级人民法院（2017）闽04民终197号案件“作为基础设施建设费用的约定，系双方当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效”。

而部分否认效力的判例,主要理由为《“勾地”框架协议/投资协议》的约定排除了后续招拍挂的公开竞争。所以，如果协议并未阻碍土地招拍挂公开竞价，土地出让价格条款一般只视为对土地出让金收取后如何使用的约定或其他财政资金的支配问题。

四、划转变革相关影响具体分析

1、非税收入土地出让金划转税务机关采用征收管理模式进行管理，必然对违反规定拖欠土地出让收入，未及时足额缴纳土地出让收入，未将土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，已收缴的土地出让收入未按规定及时缴入地方国库，越权减免缓缴或变相减免土地出让收入等情形进行规范化、强制性的高效管理，可能会导致涉及上述事项的阶段性争议增加。

2、随着行政管理水平的不断提升，政府（部门）与企业在新签《“勾地”框架协议/投资协议》中违反国办发【2006】100号文、财综【2009】74号文规定，直接约定“先征后返”挑战《财政违法行为处罚处分条例》的现象与比例会持续降低。由于土地出让金征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行，实践中政府（部门）为了引进优质的招商引资项目、持续管控企业在协议中对投资开发规模、投资期限等承诺目标的达成，一般会采取“先征后返/后补”的替代性方案。即可能会设置为附条件的财政补贴、奖励、费用补贴等方式，作为进行变相补偿的途径。土地出让金划转至税务机关的影响，在目前征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策继续按照现行规定执行的前提下，对企业目前尚不会产生较大的实质性影响。

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