北京市国家税务局胡永进局长(北京市税务局副局长名单)

《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）第六十三条第一款规定：纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁帐簿、记帐凭证，或者在帐簿上多列支出或者不列、少列收入，或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的，是偷税。

《税收征管法》第六十三条第一款对偷税行为及方式进行了定义。但是，该条款并未明确偷税是否以纳税人主观故意为要件。因此，造成税务部门执法标准的不统一，在实践中也是径直认定行为人是偷税行为；同时，在司法审判实践中，法院往往也不加以区分，更甚者在裁判中直接予以回避。

那么行为人主观方面是否应作为接受行政处罚行为的构成要件，结合《税收征管法》六十三条的规定及实践中具体个案的处理，应当认定行为人只有具有主观上具有偷税的故意才能受到行政处罚。北京市高级人民法院依法作出《再审审查与审判监督行政裁定书》，就该问题给出了答案。

税案

北京市高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）京行申1402号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）北京中油国门油料销售有限公司，住所地北京市顺义区天竺镇京顺路799号。

法定代表人王延波，董事长。

委托代理人晏新海，北京市六合金证律师事务所律师。

委托代理人王立新，北京美信律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)北京市顺义区国家税务局，住所地北京市顺义区府前东街7号。

法定代表人胡永进，局长。

委托代理人杨燕玲，北京市顺义区国家税务局工作人员。

委托代理人赵亮，北京天驰君泰律师事务所律师。

再审申请人北京中油国门油料销售有限公司（以下简称中油国门公司）因税务行政处罚一案，不服北京市第三中级人民法院（以下简称二审法院）（2017）京03行终164号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。

2013年7月15日，北京市顺义区国家税务局（以下简称顺义国税局）对其作出的顺国罚［2013］212号《税务行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），决定对中油国门公司偷税行为处以罚款31209130.26元，对中油国门公司虚开增值税专用发票行为没收违法所得601100元并处50万元罚款，以上应缴款项共计32310230.26元。中油国门公司不服该处罚决定，向北京市顺义区人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求撤销被诉处罚决定。

一审法院经审理认为，本案中油国门公司、顺义国税局双方争议的主要焦点问题如下：一、被诉处罚决定认定的事实是否清楚，即中油国门公司是否存在偷税和虚开增值税专用发票的违法行为。第一，中油国门公司是否存在偷税行为。《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）第六十三条第一款规定：纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁帐簿、记帐凭证，或者在帐簿上多列支出或者不列、少列收入，或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的，是偷税。对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《国家税务总局关于纳税人取得虚开的增值税专用发票处理问题的通知》（国税发〔1997〕134号，以下简称134号文）第一条规定：受票方利用他人虚开的专用发票，向税务机关申报抵扣税款进行偷税的，应当依照《税收征管法》及有关规定追缴税款，处以偷税数额五倍以下的罚款；进项税金大于销项税金的，还应当调减其留抵的进项税额。利用虚开的专用发票进行骗取出口退税的，应当依法追缴税款，处以骗税数额五倍以下的罚款。本案中，根据山东省东营市中级人民法院（2013）东刑二初字第3号《刑事判决书》和北京市人民检察院第三分院的京三分检公诉刑不诉〔2015〕17号《不起诉决定书》，能够认定济宁市泓源化工经贸有限公司（以下简称泓源公司）与中油国门公司之间没有实际货物购销的情况，泓源公司向中油国门公司开具的186份增值税专用发票确属虚开，中油国门公司亦将该186份发票抵扣了进项税款。《中华人民共和国增值税暂行条例》第九条规定：纳税人购进货物或者应税劳务，取得的增值税扣税凭证不符合法律、行政法规或者国务院主管部门有关规定的，其进项税额不得从销项税额中抵扣。根据上述规定，本案在没有真实货物交易的情况下，中油国门公司从泓源公司取得了虚开的增值税发票，本身不符合法律、行政法规等有关规定，其进项税额依法不应从销项税额中抵扣。现中油国门公司把没有真实交易虚开的增值税发票抵扣税款，即实际上少缴了税款，造成了国家税收损失，且中油国门公司提交的证据不能证明其不明知三方没有真实的货物交易。综上，中油国门公司的行为符合《税收征管法》及134号文规定的偷税情形，顺义国税局依据上述规定认定中油国门公司存在偷税行为并无不当。中油国门公司关于其不具有偷税的主观故意，因而不构成偷税行为的意见，不予支持。第二，中油国门公司是否存在虚开增值税专用发票行为。《中华人民共和国发票管理办法》（2010年修订）第二十二条第二款第（一）项规定：任何单位和个人不得有下列虚开发票行为：为他人、为自己开具与实际经营业务情况不符的发票。本案中，相关生效法律文书和证据能够证明中油国门公司与泓源公司和三家公司之间均不存在真实的货物交易，中油国门公司为三家公司开具的193份增值税专用发票与实际经营业务情况并不相符，其行为符合上述法规规定的情形，故顺义国税局认定中油国门公司存在虚开增值税专用发票的行为是正确的。中油国门公司关于其与三家公司之间具有真实的货物交易且其向三家公司销售的石油中有自己库销的石油721.184吨的意见，缺少充分的证据予以证明，不予支持。二、顺义国税局作出被诉处罚决定的执法程序是否违法。第一，被诉处罚决定在司法机关没有作出结论之前作出是否违反法定程序。《税务稽查工作规程》第六十条规定：税收违法行为涉嫌犯罪的，填制《涉嫌犯罪案件移送书》，经所属税务局局长批准后，依法移送公安机关，并附送以下资料：（一）《涉嫌犯罪案件情况的调查报告》；（二）税务处理决定书（顺国处[2013]7号，以下简称7号税务处理决定书）、被诉处罚决定书的复制件；（三）涉嫌犯罪的主要证据材料复制件；（四）补缴应纳税款、缴纳滞纳金、已受行政处罚情况明细表及凭据复制件。134号文第四条规定：利用虚开的专用发票进行偷税、骗税，构成犯罪的，税务机关依法进行追缴税款等行政处理，并移送司法机关追究刑事责任。从上述规定可以看出，行政处罚并非必须等待司法机关追究刑事犯罪的结论作出之后才能进行。故中油国门公司认为顺义国税局在司法机关对本案作出结论前就作出被诉处罚决定属于程序违法的意见，缺少法律依据，不予支持。第二，顺义国税局是否存在违法超期审理案件的行为。《税务稽查工作规程》第五十条规定：审理部门接到检查部门移交的《税务稽查报告》及有关资料后，应当在15日内提出审理意见。但下列时间不计算在内：（一）检查人员补充调查的时间；（二）向上级机关请示或者向相关部门征询政策问题的时间。案情复杂确需延长审理时限的，经稽查局局长批准，可以适当延长。通过顺义国税局提交的证据可以证实，在行政执法程序中，本案因案情复杂多次补充调查、延期审理，并就相关政策问题向上级机关请示，符合上述规章规定，故顺义国税局不存在违法超期审理案件的情形，中油国门公司的意见不能成立。第三，顺义国税局是否存在未向中油国门公司出具《税务检查签证》，没有告知中油国门公司相关权利、义务，没有听取中油国门公司意见的行为。从顺义国税局提交的证据可以看出，顺义国税局向中油国门公司送达了《税务检查签证》，中油国门公司拒绝签收。但顺义国税局并没有剥夺中油国门公司的陈述、申辩等权利，因为在此之后，顺义国税局又向中油国门公司送达了《税务行政处罚事项告知书》，该告知书中再次告知了中油国门公司享有上述权利以及听证权利。对于该告知书，中油国门公司已依法签收，且在之后的听证会中进行了陈述和申辩。因此，顺义国税局并未剥夺中油国门公司依法享有的相关权利。第四，顺义国税局是否依法向中油国门公司送达了被诉处罚决定书。尽管庭审中中油国门公司否认收到被诉处罚决定书，但该处罚决定书和7号税务处理决定书均于2013年7月15日作出，通过顺义国税局提交的挂号信回执和投递邮件清单可以看出，2013年7月15日顺义国税局向中油国门公司邮寄了材料，该材料于2013年7月19日被中油国门公司的门卫魏远签收。现中油国门公司没有提交证据证明其于2013年7月19日收到的是顺义国税局邮寄的其他材料，故一审法院可以认定中油国门公司收到的材料就是顺义国税局所说的7号税务处理决定书和被诉处罚决定书。第五，中油国门公司关于顺义国税局没有立案就进行调查、案件没有进行集体审理以及在《税务行政处罚事项告知书》和被诉处罚决定书中未告知中油国门公司已经查明的证据的意见，缺少事实依据，不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回中油国门公司的诉讼请求。

中油国门公司不服一审判决，向二审法院提起上诉。二审法院经审理判决驳回上诉，维持一审判决。

中油国门公司向本院申请再审，请求撤销一审、二审判决，并撤销被诉处罚决定。主要理由为：

1、关于主观故意认定问题。一、二审判决未对申请人偷税的主观故意作出充分认定，申请人并未授权呼延章以申请人名义从事业务，不具有对中间人呼延章业务行为进行审查的义务和责任。在检察机关经过刑事诉讼程序认定申请人相关负责人“不具有主观故意”的情况下，一、二审判决认为申请人举证不力，就认定申请人具备偷税主观故意，举证责任分配错误。

2、关于是否造成少缴、不缴税款的问题。增值税是一种过程税种，不能将一个交易分割为两段。只要存在买入与卖出，其应缴税额与是否存在实物交付形式无关。本案属于大宗原料交易中常见的“直销交易模式”，属于正常交易方式。

3、申请人与三家公司之间具有721.184吨石油的真实货物交易，一、二审判决未经认真查证就否定申请人的主张，认证结论错误。

顺义国税局答辩认为，被诉处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，一、二审判决正确，请求驳回申请人的再审申请。

经审查，本院认为，根据《税收征管法》第六十三条第一款的规定，纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁帐簿、记帐凭证，或者在帐簿上多列支出或者不列、少列收入，或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的，是偷税。从该规定所列举的情形看，当事人的主观方面系认定偷税行为的必要构成要件。行政机关以构成偷税行为为由对当事人作出行政处罚，应当对当事人不缴或者少缴应纳税款的主观方面进行调查认定，并在当事人提起行政诉讼后就此承担举证责任。本案中，顺义国税局没有就中油国门公司少缴应纳税款的主观方面进行调查和认定，在诉讼过程中也没有就此提交相应证据。一审判决认为中油国门公司“提交的证据不能证明其不明知三方没有真实货物交易”，在行政诉讼举证责任分配上存有错误；二审判决的认定建立在“对中油国门公司所持其不具有主观过错的主张不予支持”的基础上，存在混淆民事法律关系中“主观过错”与行政法律关系中主观故意的问题。在事实认定方面，中油国门公司在一、二审诉讼程序中一直主张存在721.184吨石油的真实货物交易，并经一审法院准许提交了销售通知单和中油国门公司218油库付油交运单等直接证据，而一审法院在对该证据予以认证的基础上没有分析是否能够支持中油国门公司所主张的事实，迳行认定中油国门公司的该项主张“缺少充分的证据予以证明”，理由不足；在中油国门公司提起上诉再次就此提出主张的情况下，二审判决对此没有予以回应和查证，存有漏审和事实不清的地方。此外，涉案交易模式是否符合市场交易习惯以及被诉处罚决定将涉案交易分割为两个环节分别独立判断是否符合增值税的法律本质的问题，一、二审判决在没有进行相应理由说明的情况下直接对中油国门公司的相关主张不予支持，亦存有不当。综上，中油国门公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（二）项、第（三）项规定的情形，本院对其再审请求应予支持。中油国门公司请求撤销一、二审判决和被诉行政处罚决定的主张，应由再审程序依法处理。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款的规定，裁定如下：

一、本案指令北京市第三中级人民法院再审；

二、再审期间，中止原判决的执行。

审判长　刘　行

审判员　章坚强

审判员　刘天毅

二一八年五月二十八日

书记员　王雨桐

财合税专家团观点

北京高院认为从《税收征管法》第六十三条所列举的情形看“当事人的主观方面系认定偷税行为的必要构成要件”且“行政机关在当事人提起行政诉讼后就此承担举证责任”。

因此，在本案中，北京高院明确了税务机关在认定纳税人构成偷税的前提是行为人必须具有主观上的故意，即纳税人主观上明知自己的行为会造成国家税款的流失仍积极追求这一损害后果的主观故意，税务机关必须就行为人“少缴应纳税款的主观方面进行调查和认定”，在诉讼过程中也需要就此提交相应证据。

另一方面，税务机关对自己作出的行政行为要承担举证责任，并且在依据相关法律法规的基础上，需要提供充分的证据材料证明纳税人构成偷税的事实。因此，税务机关在认定纳税人构成偷税时，应当满足四个条件：一是行为人具有行为能力；二是行为人具有主观故意或过失；三是行为人客观上有违法行为；四是不存在违法阻却性事由。因此，纳税人在面临税务机关立案稽查时，也可以从以上四个方面提供相关的证据材料证明自己不构成偷税的主张。

虽然如此，财合税律师仍然提醒纳税人应提高涉税风险防范意识，在业务办理、合同签订、收款付款、发票开具等方面合法规范，通过对各个交易环节的有效把控才能防范可能的税务风险，避免不必要损失的发生。