与大多数国家一样，我国的国库采取了委托国库制，即委托中央银行履行国库职能，这也被称为人民银行代理国库制。中国人民银行根据“一级财政设立一级国库”的原则，建立了中央、省、市、县（区）、乡镇等五级国库组织机构体系。
1985年国务院颁布《国家金库条例》，明确规定“人民银行具体经理国库”，实现了人民银行代理国库制到经理国库制的转变。
央行从国库“代理”转向“经理”到底有哪些具体变化？根据多位央行官员解释，“代理”只是办理国库业务，而“经理”在办理国库业务基础上，新增了监督管理含义，即监督财政、征收机关和商业银行等与国库收支相关的业务行为，可以办理，违法违规也可以拒绝办理。另外“经理”也有国库现金经营管理的涵义。
但财政部门显然不这么认为。
一位财税专家告诉第一财经，央行认为如果国库管理完全听从财政部门意见，一些不妥当且有损公众利益的行为谁来监管？因此央行坚持“经理”国库，对财政部门相关行为进行监督和约束。而财政部门认为，央行坚持“经理”国库不服从财政部规定，不符合现代预算制度要求，形成内耗，影响预算执行效率。
实践中，随着国库集中支付制度等推进，财政资金支付已不再由人民银行直接办理，而是先由财政部门（直接支付）或预算单位（授权支付）向具备资格的代理银行直接下达支付指令，由代理银行先行支付，每日日终，再由代理银行汇总支付额，向央行国库进行汇总清算。央行的监督职能也主要是在与代理银行的清算环节中，对其合规性进行审查。
因此一些财政人士认为，央行监督无法直接介入预算的执行过程，更不可能对所支付的财政资金进行逐笔动态审核，为了提高资金拨付效率，可以让代理银行直接把关。
双方对于国库“经理”“代理”的不同看法，也可以从这一轮财政部负责起草的预算法及实施条例修订中看出。
为了适应新形势，2011年预算法开始启动修订。在当时的预算法修正案（草案）前三版送审稿中，删除了“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定，这其实就是将“央行经理国库”改回“央行代理国库”。
王雍君表示，国库代理制下，国库管理由财政部主导，央行权责相对较小，需听从财政部，财政与央行是委托代理关系。而国库经理制下，央行与财政部是平行的合作关系，央行权责相对较大。
2014年，时任央行国库局局长刘贵生表示，预算法修订中，央行经理国库这一制度安排受到了前所未有的“强烈冲击”。
博弈之下，最终财政与央行在国库管理权上做出妥协与让步。2014年获得通过的预算法恢复了“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定。但同时也强调了“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门”，并允许“依法设立财政专户”。
“经理”定义依然不清
不过这一争议并未随着预算法的出台而停止。为配合修订后的新预算法，预算法实施条例也启动了修订，如何界定“经理”这一概念成为一大焦点。
2015年，财政部起草的预算法实施条例修订草案征求意见稿对外公布，这一意见稿比较详细地界定了财政与央行在国库管理的职责。不过部分专家学者认为，相关内容明显偏向财政部。
不久后，央行旗下媒体发表部分学者观点，认为该意见稿违反了预算法中对央行经理国库的规定，指出了一条国库工作对财政负责的歧路。财政部旗下媒体也发表学者观点支持意见稿相关内容，双方就“经理”定义开展了一场大论战。
最终，根据近期公布的预算法实施条例，此前征求意见稿中双方职责详细内容被删掉。
中国政法大学财税法研究主任施正文告诉第一财经，财政和央行对国库“经理”一词有不同理解，预算法没有定义什么是经理，外界本希望能在实施条例中予以明确，但最终实施条例也没有明确“经理”的定义。这说明有关各方对国库经理的职责定位并未达成一致意见，国库管理两家基本维持现状，今后将根据预算管理改革进程再逐步调整完善。
中国财政科学研究院研究员王泽彩也认为，从实施条例来看，国库管理上财政与央行职责基本维持现状。
“预算法实施条例继续坚持了国库业务由人民银行经理的原则，但必须强调的是，国库业务是由财政下达支付指令，各级人民银行经办、办理，而不是经营管理。”王泽彩告诉第一财经。
上述财税专家表示，从预算法实施条例内容来看，“经理”的实际含义是国库管理中，央行执行财政部门的指令，具体办理业务，央行在国库业务上需要接受财政部门的指导和监督，不能自作主张，进行决策。在国库业务上，财政部门占主导。国库所有业务央行需依照财政部门的指令具体办理。
“这一定位旨在行政部门内部建立统一集中的核心预算管理机构，高效率地执行人大的财政预算决策。如果行政部门内部出现多个执行领导机构，必然造成预算执行中的内耗，影响预算执行效率。”这位专家说。
施正文认为，为了保障国库资金安全，国库管理应该适当予以分工，以体现相互制约、相互协调的机制。如果没有分工制约协调机制，财政资金支出的透明度可能会受损。因此，赋予央行国库适当的执行职责，有利于保障国库资金安全运行。
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