听证会制度（纪检信访听证会）

编者按：人民检察院以听证方式审查案件是促进司法公开、保障司法公正、提升司法公信、落实普法责任、促进矛盾化解的一项履行法律监督职责的工作。目前，检察机关正在更实、更广的范围积极推进检察听证工作。本刊聚焦检察听证实践中的焦点、难点、疑点问题，通过多维度研析，以促进检察听证制度之完善，以飨广大读者体悟检察听证制度之价值。

检察听证的实践价值与制度完善

王庆民

最高人民检察院第十检察厅主办检察官，二级高级检察官

潘一畅

最高人民检察院第十检察厅实习生，中央财经大学硕士研究生

摘 要：

检察听证作为阳光透明的一种检察办案方式，与传统案件办理方式相比，具有依法履行监督职责、实

现公平正义的法律价值；也有定分止争、化解社会矛盾的实践价值；更有提高检察公信、促进社会治理的社会

价值。《人民检察院审查案件听证工作规定》的颁布，迈出了检察听证制度化建设里程碑式的一步，但实践中仍

存在着人员认识不到位、为了听证而听证、避重就轻、舍本逐末，制度规定过于笼统宽泛、尺度难以把握且仍

游离于法律位阶之外等问题亟须解决。这就需要在之后的工作中有的放矢、推进重点领域听证全覆盖，加大公开力度、明确相关规定标准、推动检察听证的法律化建设，以更加完善的制度设计，推动检察听证工作的高质

量发展。

关键词：检察听证 人民民主 实践问题 制度完善

全文

一、检察听证制度的源起与实践现状

听证最早源起于英国普通法系中的“自然正义原则”，是指公权力机关在做出决定前，以公开方式听取利害关系人、其他相关人及第三方意见的法律程序，主要适用于立法、司法和行政领域。二战后，世界多国将其视为一项保障国民权利的重要制度并以法律形式确定下来。在我国法律体系中，虽未见“自然正义原则”，但宪法确定的人民民主原则充分涵盖了其核心要义，为听证制度在我国的适用提供了宪法依据。

1996年3月，随着《中华人民共和国行政处罚法》的通过，发端于英美法系的听证制度被正式引入我国，并率先被运用于行政执法领域。在长期的实践探索中，听证制度在听取民意、查清事实、消除分歧、化解矛盾等方面发挥了重要作用，由此被逐步扩展至立法、司法等多领域。1997年12月通过的《中华人民共和国价格法》和2000年3月份通过的《中华人民共和国立法法》均规定了听证制度。检察机关的听证制度虽然起步较晚，但发展较为迅速。2000年5月，最高人民检察院下发《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定（试行）》（以下简称《试行规定》），开启了检察工作与听证制度相融合的新纪元。该《试行规定》于2012年被重新修订，修订后颁布的《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》将公开听证规定为人民检察院公开审查刑事申诉案件的形式之一。2014年，最高人民检察院出台《人民检察院复查刑事申诉案件规定》，再次明确在复查刑事申诉案件中，根据办案工作需要，可以采取公开听证的形式，进行公开审查。此后，公开听证制度快速发展，据不完全统计，2016年至2019年，全国检察机关共举办6388起刑事申诉案件公开听证，有效息诉率78.2%，化解了一大批久诉不息的刑事申诉案件。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》于“保障人民群众参与司法”的总体框架中明确提出保障人民群众参与司法听证，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制。听证被确立为推动和保证广大人民群众能够有序参与司法的重要渠道。这无疑赋予了司法听证新的历史使命，也为其进一步发展提供了内在契机和原生动力。

进入新时代，中共中央发布了《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，明确提出“引入听证等方式审查办理疑难案件”。由此，检察听证上升为党中央对检察工作的制度性要求，成为检察机关的一项重要政治任务。

随着检察改革的深入推进和法律监督职责的深化落实，检察机关越来越重视检察听证在案件审查和检务公开中的作用，听证程序越来越规范，听证范围也越来越广泛。2020年10月最高人民检察院颁布《人民检察院审查案件听证工作规定》（以下简称《规定》），迈出我国检察听证制度化建设里程碑式的一步。《规定》明确“人民检察院对于符合条件的案件，组织召开听证会，就事实认定、法律适用和案件处理等问题听取听证员和其他参加人意见的案件审查活动”，同时将刑事申诉等七类案件全部纳入可以召开听证会的范围内，揭开了检察听证业务类型全覆盖的序幕，听证制度在检察工作中得到了前所未有的重视和推动，从制度层面和实践层面都达到了新高度。二十多年的实践证明，检察听证是化解个案矛盾纠纷、提高案件办理效果、提升检察机关法律监督能力、增强检察公信的重要途径。近年来，随着检察听证工作力度的进一步加强，听证效能日益显著。数据显示，自《规定》印发以来，全国检察机关仅控告申诉部门就已“开展检察听证4876件，其中82.6%的案件信访申诉人表示接受检察机关的处理决定，解决了一批信访积案，化解了一批矛盾纠纷，全国检察机关信访形势趋稳向好，信访总量下降4.3%，重复信访下降13.8%。”这一数据充分表明，包括控告申诉检察听证在内的各类检察听证，具有积极的制度价值和广阔的发展空间。

二、检察听证的现实价值

（一）坚持人民民主、实现良法善治的必然选择

随着中国特色社会主义法治体系建设的不断推进，在全面依法治国的今天，法治中国建设不仅包括国家静态法律体系的构建，还应包含动态良性机制的运转；不仅意味着公权力机关要以法治理念和法治作为助力社会主义现代化建设，更要将坚持人民民主原则作为推进国家治理体系和治理能力现代化建设的核心之义。

中共十六大报告明确提出“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序政治参与，保证人民依法行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由”。人民民主原则衍生下的公民参与作为现代法治的内在要求，成为党和国家发展大局和治理实践中倡导和坚持的理念与思路。在党的十七大报告中，公民参与的内涵得以进一步明确与扩充，提出了“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”。改革开放以来，我国民主制度逐步完善，民主形式更加丰富，人民积极性、主动性、创造性进一步发挥。十八大报告指出“必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”十九大报告在继续肯定人民主体地位和参与作用的同时，纪检着重重申保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。这不仅是对宪法规定的人民民主原则的有力回应，更是将公民参与上升到公民权利这一概念予以明确化。中国特色社会主义民主政治之所以具有强大的生命力和关键优势，根本就在于它深植于人民之中。检察听证制度正是于新时期检察工作进一步践行党的路线方针、宗旨理念，厚植党的执政根基，推动社会主义民主政治建设之中应运而生，是检察领域对人民民主原则的有力贯彻，具有无可比拟的制度优越性。

同时，善治作为国家治理的理想化状态和目标追求，强调国家治理中国家与公民的良性互动、有机结合。国家治理的良善化，其前提就在于民主参与，即人民群众在法律的框架内，以各种方式有序规范地参与到国家事务、经济文化事业、社会事务的管理中。当下，行政听证会、人民陪审员、人民监督员等制度的生动实践，都充分彰显了人民群众的智慧和力量。在此大背景下，检察听证势在必行。检察听证程序的适用增强了审判程序之前、之外、之后环节的诉讼化、司法化特质，将这些原本只是由检察机关单向封闭的决定工作升级为涵盖了听取当事人、利害关系人以及公众意见的活动，继而以其公正客观的法律示范、公开透明的方式方法，将司法与民众、法意与民意有效连接起来，具有推进群众听证会参与、回应民意诉求的价值导向和制度优势，使检察履职以看得见的方式兑现程序公正，为公民直接参与检察程序、做出公正理性的思考判断创造条件，充分顺应了法治时代的发展要求和发展趋势。

（二）提高检察公信、实现息诉罢访的有效途径

进入21世纪，提高司法公信力逐渐成为国家改革和发展的重要部分听证会。党的十八大报告将“司法纪检公信力不断提高”作为全面建成小康社会和全面深化改革开放的具体目标之一，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》专门阐述了“保证公正司法，提高司法公信力”，并将其作为司法机关在全面推进依法治国基本方略中的核心定位，司法公信力成为衡量司法工作的重要维度。司法公信力蕴含着社会公众对司法工作的信赖、尊重、认同等多重因素，这不仅关系到司法权威，也与司法权的有效运作息息相关。只有人民群众参与到司法中，才能真正感受司法，从内心认同司法、信任司法，才能最大程度发挥司法在定分止争、维护社会安定有序中的决定性功能，最终从人民的内心拥护和真诚信仰中实现司法权威。在当前司法公信力有待提高的背景下，信访检察公信力的提高，既是社会的迫切期待，也是检察机关实现自身发展的现实呼唤。检察听证制度是提高检察公信力的题中之义。

正如格言所说：“正义不但要实现，而且要以看得见的方式实现”，阳光透明的司法权力运行机制是提升司法公信力、树立法治权威的基础和前提，这就对司法领域深层次的过程公开提出了更高要求。公开听证在检察工作中的运用，就是从程序公信访开的角度出发，实施的一项以公开促公正、以公正提公信的制度安排。群众对程序本身是否公开、公正的直接感受，会极大影响对相关结果的接受程度，程序正义能够加强或支撑案件处理的正当性或可接受性，让获得不利结果的当事人也能接受这种结果，其已然成为一种深入人心的诉讼理念，这也是听证制度固有的独立价值。检察听证改变了检察权运行的封闭状态，将工作结构从单一决定转化为多方参与，将检察工作和案件办理置于阳光下，践行了广泛听取人民群众意见、保障人民群众参与司法的群众路线和坚持以人民为中心的发展思想，赢得了广大群众对检察工作和案件处理决定的理解和支持。

检察听证制度的价值不仅在于“促进司法公开，提升司法公信”，亦是“尊重和保障人权，促进矛盾化解”的有效途径。宪法明确规定国家尊重和保障人权，刑事诉讼法将尊重和保障人权作为其任务之一，《人民检察院组织法》规定人民检察院坚持司法公正，以事实为根据，以法律为准绳，遵守法定程序，尊重和保障人权。检察听证是检察机关尊重和保障人权的实践化和具体化，为群众合理表达诉求提供法律渠道，保障群众的知情权、表达权和申辩权，满足其内心追求公平正义的需要。囿于“耳听为虚眼见为实、百闻不如一见”的传统观点，人民群众尤其是当事人难免对检察机关的审查过程心存顾虑，听证制度通过不同利益主体的中立参与，使检察机关广泛听取各方意见，以公开、透明的参与方式提升检察机关的公信力，确保检察权在阳光下运行，实现对司法裁量权的监督与制衡，进而缓和矛盾对抗，为实质性化解纠纷奠定制度基础，避免群众因表达意见途径的缺失而重复访、越级访、极端访。听证员作为与案件没有任何利害关系的“社会人”，通过听证会与检察官一同开展释法说理工作，在案件处理上融入社会意见，将法言法语化为民情民理，增强说理的可理解性、可接受度，有利于实现案件办理的政治效果、社会效果、法律效果有机统一。检察听证通过面对面、心比心的制度设计，消除当事人对司法人员的猜忌和疑虑，强化案件处理结果的认同感，有效打开当事人的心结，化解社会矛盾，促进案结事了、息诉罢访，让公平正义以人民群众看得见的方式实现，切实提高人民群众的参与感、获得感、幸福感。

三、完善检察听证制度的意见建议

（一）有的放矢，推进重点领域听证全覆盖

当前，检察听证制度取得了显著的成效，但仍制度存在部分地区迫于业绩考核和完成指标，为了听证而听证、避重就轻、舍本逐末等问题，这就需要进一步更新听证工作思路，明范围、抓重点、强实效，努力实现四两拨千斤的功能价值。《规定》在开篇第4条就阐述了听证的启动标准，即“在事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议，或者有重大社会影响，需要当面听取当事人和其他相关人员意见的”，对于案情简单、事实认定与法律适用争议不大的，显然没有听证的必要，这既是基于司法成本与效率的考量，也是避免检察听证流于形式的有效举措。而对于符合规定的案件，尤其是重点领域案件则要做到应听尽听。如在不起诉案件中，依法依规适用不起诉，既是强化诉前分流作用、履行法律监督主责的具体体现，也是创新社会治理、发挥刑法谦抑性的有效机制，体现了宽严相济的刑事政策，其正确适用有利于节约司法资源，缓和社会关系，促进社会和谐稳定。但是实践中很多检察官对听证制度的认识不到位，碍于易被怀疑为司法不公。往往在工作中对这项制度不敢用、不愿用。同时，不起诉决定作为检察机关做出的终局性决定，确实存在着封闭审理、容易“暗箱操作”，相关文书事实说明不清、证据列举不到位，被害人在附条件不起诉案件中仅有向上级检察机关申诉的权利而无径直起诉的权利等问题。针对这类案件，检察听证的适用就能很好解决上述问题。又如在有重大社会影响的案件中，及时开展检察听证工作不仅能回应社会大众关注，自觉接受监督、展现检察公信力，更能落实普法责任，引导制度全社会知法、守法、用法。

因此，对于事实清楚、双方当事人对结果没有意见，没必听证必要的案件原则上不听证，如司法救助案件；对于听证意义不大，另有更好解决方案，或者即使听证实效性也不大的案件，绝不强求听证，如没有被害人，因犯罪情节显著轻微，危害不大，不认为是犯罪，拟做出绝对不起诉案件；对于重点领域、重点案件，则要以制度规范化、过程实质化、效果最大化为抓手，努力做到听证全覆盖，将检察办案与接受外界监督、参与社会治理有机结合，让司法公正可感可触。

（二）加大公开力度，全面推进检察听证直播

检察听证，关键在于公开。只有公开才能充分落实习近平总书记提出的“要加快构建规范高效的制约监督体系”的机制要求，方能旗帜鲜明地体现人民检察院坚定责任意识、筑牢人民基石、自觉接受监督的态度立场。检察听证以公开为主不公开为辅，除部分按照《规定》不适合公开的案件外，一律实施公开听证。现阶段，《规定》第19条虽明确公开听证的案件，公民可以申请旁听，人民检察院可以邀请媒体旁听。但是相较于已然较为成熟的庭审旁听，检察听证旁听还在起步阶段，相关的配套规范还在建立阶段，公民如何获取听证信息、如何申请旁听等实操问题都有待解决。此外在控申检察听证领域，部分检察院因为担心无法通过听证实现息诉罢访、无法取得良好的社会效果，甚至在听证中出现“失控”的情况，从而在根本上不想公开、不愿听证。对此，我们必须更新观念、摆脱思想束缚，在牢固树立为人民检察、让人民满意的理念同时，摒弃通过检察听证实现让每一个当事人都满意的错误认识。司法的人民性和专业性如鸟之两翼、车之两轮，任何时候都不能有所偏废。检察工作既不能在追求司法专业化的道路上，走脱离群众、脱离社会的路线，更不能在落实司法人民性的方针中脱离事实、超越法律。只有认识到这一点，才能在坚定推进检察公开听证的道路上阔步前行。

下一步，要继续加强检察听证室建设，重点依托新上线的中国检察听证网，推进开放、透明、阳光司法，让更多的人民群众零距离了解、参与、监督检察，实现公平正义可感可触，提高检察听证的规范化、信息化水平，使之不断向纵深发展。

（三）明确相关规定标准，推动检察听证法律化建设

相较制度配套措施已然较为完善却依旧举步维艰的行政听证，作为新生事物的检察听证在理论研究与实践探索上亦任重道远。《规定》的出台虽开启了我国检察听证工作的新征程，指明了工作开展的大方向，但仍有部分内容亟须进一步的明确细化。如在听证启动的标准上，第19条虽指明为“存在较大争议，或者有重大社会影响”，但这一范围过于笼统宽泛，尺度难以把握，实践中如何准确理解、运用“较大争议”“重大社会影响”这一幅度，缺乏统一标准与解释。

尽管检察听证是新时代检察机关贯彻落实宪法人民民主原则、《人民检察院组织法》群众路线，刑事诉讼法中听取意见并记录在案等规定的重要举措。但作为成文法国家，检察听证制度终究没有被直接引入诉讼法及相关司法解释，仍游离于法律位阶之外，颇有师出无名之嫌，经常受到合法性和严谨性的质疑。从长远看，检察听证蕴含着参与主体外部性、参与客体公众性以及参与程度广泛性等特点，呈现出社会参与、专家参与、由审判参与到诉讼全过程参与的趋势，不仅起到了协助司法、制约权力、监督权力等方面的价值作用，同时也对司法的公正性、民主化程度以及司法公信力、司法能力具有正向意义。因此，无论从政治性、社会性、法律性等各角度出发，检察听证都应尽快与审判诉讼制度相衔接，并最终上升至法律层面。

*本文刊登于《中国检察官》杂志2021年11月（司法实务版）

来源：中国检察官