德和衡商事争议解决 原创集04

原创：孙福林

一、 案件基本事实

1、土地开发协议的签署

| 2009年11月Y公司与S县政府签订《开发协议书》，协议约定：Y公司取得S县200亩土地开发权，用于开发建设商品房项目，协议同时约定：如果Y公司在开发项目中配建不低于1.5万平米的地下停车场，则S县政府免收人防工程易地建设费。

| 2019年12月Y公司成立项目公司----H公司。经定向招拍挂，2010年 1月H公司和S县国土资源局签署《国有建设用地使用权出让合同》，约定S县国土资源局将211亩土地出让给H公司。

| 2010年2月S县政府、S县国土局、Y公司和H公司签订《补充协议》，约定Y与S县政府签署的协议中的权利和义务概括转移给H公司。

2、土地开发协议的实际履行

上述协议签署之后，H公司按时缴纳和土地出让金，S县政府和国土资源局按照协议约定组织拆迁并向H公司交付土地。H公司取得土地后分两期进行了商品房项目开发，其中一期项目于2015年6月全部竣工，同年全部销售完毕，二期项目于2016年正式开工建设， 2019年底基本销售完毕；一期和二期共计建设地下停车场1.8万平米。

3、土地开发协议履行中的分歧——人防易地建设费的缴纳

| 2017年9月，S县人防办(后并入S县住房建设局)向H公司送达《书面回复》，认定“即涉案项目属于违反人防法项目”。

| 2017年11月，S县人防办公向H公司下达《防空地下室易地建设费追缴决定书》：追缴涉案项目人防易地建设费2300万元。

| 2019年4月,S县人防办向S县人民法院申请行政强制执行。

二、 诉讼代理方案的制定

因双方就人防易地建设费的缴纳问题始终无法达成一致且H公司面临被法院强制执行的法律风险，H公司寻求法律途径解决，并委托北京德和衡律师事务所律师代理本案。由于案涉人防易地建设费征缴和协议免除单位属于不同的法律主体（前者为S县人防办公室，后者为S县人民政府），办案律师经过事实梳理、法律检索和案件分析，最终制定了：“申请异地管辖、推动行政诉讼，中止执行案件，两案统筹解决”的代理策略。通过申请异地管辖，减少地方政府对司法机关的干预，确保和政府之间的行政诉讼得到公正客观处理；通过积极推动行政诉讼，促使S县政府履行开发协议落实人防易地建设费优惠政策；通过申请中止执行，避免S县人防办将款项强制扣划，对前述行政案件造成不利影响。

三、案件办理过程

（一）异地管辖申请

根据案件代理策略，H公司申请由中级人民法院直接受理本案，中级法院经过审查后虽然没有直接受理，但是指定S县之外的其他基层法院作为一审法院受理本案。

（二）S县政府抗辩

案件进入审理阶段，S县政府提出抗辩意见要点为：1、《开发协议》和《补充协议》具有民事合同的性质，本案属于民事纠纷；2、《开发协议》中关于免除人防易地建设费的条款违反了法律、行政法规的强制性规定，且危害国防利益，属于无效条款。

（三）法院裁判

一审法院经审理认为：H公司基于S县政府的招商引资目的投资建设项目，且已经履行《开发协议》约定的义务，S县政府也应当依照国务院的通知精神和相关规定继续履行协议义务，以兑现其招商引资优惠政策的许诺，树立法治政府、信用政府的良好形象。2019年5月一审法院做出判决：责令S县人民政府继续履行《开发协议书》约定的义务（免除H公司人防易地建设费缴纳义务）。

S县人民政府向中级人民法院提出上诉，二审书面审查后进一步认定：1、本案中虽然某些地方法规和行政规章中存在禁止将易地建设费作为招商优惠政策的规定，但是上述规定设定目的是为了禁止行政机关滥用职权，不属于法律法规中的效力性强制性规定；2、虽然S县政府减免了H公司应缴纳的人防易地建设费，但S县政府可自行承担上述费用或者承担建设相应防空设施的责任，以保障应建防空设施的数量，故约定并不必然损害国防公共利益…S县政府应当根据诚实信用原则兑现其给予H公司的相关优惠。2019年9月二审法院做出终审判决：驳回S县政府的上诉，维持原判决。

四、围绕《开发协议》中人防易地建设费减免条款的法律效力而产生的争议问题

1、关于《土地开发协议》的法律性质

土地开发协议的法律性质究竟属于行政合同和还是民事合同的问题，目前仍然存在一定的争议。代理律师认为判断合同的性质不能仅仅依据签署协议的主体和协议的名称，应侧重于协议是否具有行政管理的法律性质，如果具有了行政管理的法律性质，则双方并非平等的权利义务主体，据此签署的合同应当定性为行政合同。

根据《行政诉讼法》第12条规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼…认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第11条规定:“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在职责范围内，与公民、法人或者其他经济组织协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政法第12条11项规定的行政协议。”

本案中：S县政府以招商引资推动地方经济发展为目的签署的《开发协议》及《补充协议》，在上述协议中政府承担的是公共管理的职能，协议中依据职权明确约定了优惠政策，不同于平等民事主体之间的权利和义务，开发协议具有行政协议的法律属性，本案属于行政案件。

2、信赖利益保护原则的适用

信赖利益保护原则是指，个人对行政机关做出的行政行为已经产生信赖利益，并且这种信赖利益因具有正当性而应当得到保护，非因法定程序不得变更和撤销，信赖利益保护原则要求政府实施行政行为是必须坚持诚实信用。

一审法院根据信赖利益保护原则支持了H公司的诉讼请求，同时进行了说理论证：行政机关因其公权力的权威性而被行政相对人所信赖，信赖利益是行政相对人因信赖行政主体的授意性行为、承诺或规则而产生的利益。信赖利益可能基于合法行政行为而产生，也可能基于违法行政行为而产生，如果该信赖是善意的，其信赖利益应当予以保护。本案中，H公司基于S县政府招商引资的目的进行的项目开发建设且已经履行了协议中约定的义务，因此对于免收易地建设费是善意的，该信赖利益应予以保护，S县政府应当确保H信赖利益基础上妥善履行《开发协议》约定的义务。

3、关于效力性强制性规定和管理性强制性规定的界定

《中华人民共和国合同法》第52条规定，违法法律、行政法规的强制性规定应为无效合同。强制性规定区分为效力性强制性规定和管理性强制性规定，根据合同法解释二第14条的规定，结合2019年最高人民法院《九民会议纪要》的相关精神：导致合同无效的强制性规定指的是效力性强制性规定，而非管理性强制性规定。

二审法院在支持一审法院对信赖利益保护原则的基础上，对于《开发协议书》中关于人防易地建设费减免条款的法律效力进行了更深入的说理分析。判决认定：效力性强制规定着重于违反行为之法律行为的价值，以否认其法律效力为目的；管理性强制性规定着重于违反行为之事实行为价值，以禁止其行为为目的，合同无效应当是合同违反了“效力性强制规定”。本案中，虽然部分地方法规和行政规章中有禁止将减免易地建设费作为招商优惠政策的规定，但是设定的目的是为了禁止行政机关滥用职权，以保障防空设施的假设，属于管理性的强制性规定，不属于法律行政法规中的效力性强制性规定。

4、关于人防易地建设费免除条款是否可以判决继续履行

在案件论证阶段代理律师便注意到：法院判决继续履行协议需要首先具备继续履行的条件，如果S县人防办已经通过执行程序将人防易地建设费收缴，则案件不具备继续履行的条件，H公司只能撤回行政诉讼并另行提起赔偿之诉。也基于此代理律师制定了：“申请异地管辖、推动行政诉讼，中止执行案件，两案统筹解决”的代理方案，按照该方案H公司在提起行政诉讼的同时另行向S县法院申请中止人防易地建设费征缴案的执行，S县法院执行局经过审查原则上同意中止执行并表示以行政诉讼案审理结果作为是否推动人防易地建设费执行案的依据。据此H公司排除了法院判决继续履行协议事实上的障碍，在案件审理过程中，代理律师的前述观点得到了两审法院的支持。

小结

2018年2月8日《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》正式施行，司法解释通过扩大行政诉讼受案范围、明确界定诉讼当事人的资格、全面落实立案登记制度等措施，有效的保护了行政相对人的合法权益。通过本次行政诉讼，保护了企业投资者的合法权益，维护了地方政府的公信力，同时也降低了地方政府决策上的风险。

附、法律法规政策依据

1、2015年5月《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》国发［2015］25号文件第三条：各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。

2、山东省财政厅、人防办《山东省城市新建民用建筑防空地下室易地建设费减免管理暂行办法》第六条：除国家规定的减免项目外，任何部门和个人不得擅自批准或者减免易地建设费。任何地方政府不得将少建、不建或免交作为招商引资的条件。

3、国务院人防办《人民防空工程建设管理规定》50条：任何部门和个人无权批准减免应建防空地下室建筑面积和易地建设费，或者降低防空地下室防护标准。

4、山东省人防办主任杨玉贞《在全省人防系统腐败问题专项治理推进工作视频会议上的讲话》（2019年4月11日）：关于易地建设费应收未收问题……以市、县政府文件、会议纪要或由政府与企业签订合同协议，降低易地建设费征缴标准和减免易地建设费问题。依据国发（2015）25号文件精神和省物价局、财政厅、人防办的鲁价费发（2016）125号文件要求，以2017年1月1日为时间节点，对之前发生，不再溯及既往，签订的合同可以继续执行；对2017年1月1日之后发生的，包括之后签订的合同，要按照省定标准，予以追缴。

5、山东省财政庁山东省人民防空办公室《关于进一步规范防空地下室易地建设费征缴管理有关问题的通知》鲁财综（2016）73号第一条规范征缴管理的规定…明确分成缴库方式，市县级征收的易地建设费省分成10%，缴入省级国库，统筹用于全省人防重点项目建设。