463号文废止后关于bt模式(463号文对于bt项目的影响)

基本结论

2.3.平台名单难以实时覆盖新平台

中债登口径主要来自于中国国债登记结算有限公司2014年5月19日推出 “中债城投债收益率曲线”时设立的标准[17]，仅针对发债的城投平台，样本较少，目前含有2,100家平台公司。

可见，城投平台的主要业务还是城市基础设施建设、棚改、土地整理开发，同时叠加转型压力，从事非公益性项目（其他类）的平台也不在少数。

2008-2009年：政策多方利好，城投债爆发式增长

2014年9月-2016年11月（“43号文”时期）：开正门、堵偏门，赋予地方政府举债权

2016年11月-至今（“后43号文”时期）：继续加强疏堵结合，执行性强

面对市场的恐慌，2018年7月23日国务院常务会议再次放松政策，会议强调要“按照市场化原则满足融资平台合理需求”，并在之后的一系列文件中强调加大基建与补短板领域投入，由于平台承接项目涉及大部分基建以及补短板，市场再一次看好城投债，平台融资终于得以喘息。

整体来看，“后43号文”时代，政策执行力度明显加强，虽然对平台监管有紧有松，但是“严控地方政府债务风险，督促平台转型并实现与政府融资职能脱钩”的主线条从未改变。

2019年5月5号《政府投资条例》出台，从政府投资端限制地方政府举债规模，造成市场上新一轮的城投严监管担忧，但是紧接着5月21日国务院办公厅发布《深化收费公路制度改革取消高速公路省界收费站实施方案》，推动收费高速公路项目的地方政府债券置换，为以收费公路为主要业务的平台公司带来一波利好。所以短期来看，在政策强调平台“按照市场化原则合理融资”的情况下，我们并不认为短期平台融资会承受类似17年下半年强监管的重压，很有可能短期维持宽松。

1.2.城投陆续退出平台，不再承担地方政府融资职能

而另一种模式是通过地方政府公告声明城投将退出融资平台，不再承担政府融资职能。比如绍兴市以公告转型的方式[41]，将全市181家平台公司全部完成转型，浙江省正大刀阔斧推动平台公司退出平台[42]。

2.1.平台公司怎么转型？

《衢州市人民政府办公室关于市级政府融资平台公司市场化转型的实施意见》（衢政办发[2018]88号）[45]

2.具体业务角度：

为了更细致的说明不同业务的平台公司该如何转型，我们针对前文对城投平台的业务分类，来分别探讨平台公司该如何转型。

• 其他类：实体化转型压力大

  
  

我们之所以把其他类放在第一个说明，一方面是因为通过前文的统计可以发现现在不少平台公司正在尝试实体化业务，另一方面也是想要先说明为什么实体化转型不具有太大可行性。

首先，现在的平台公司主要做的是三类业务：一类是项目收益能够覆盖还款的类似于使用者付费的项目，这类项目不需要财政支持，甚至不需要是平台公司建设，就会吸引大量的投资方介入，所以平台公司在这类业务里没有转型必要；另外两类是有收入但无法覆盖还款以及没有收入的项目，后两类项目是平台公司的主要项目，得依靠财政资金来偿还。

再来看平台公司的优势，对于第一类业务，项目本身并没有用到多少平台公司的资源，且项目本身就符合政策规定，没有必要转型。真正想要实体化转型的是第二三类公司，但是这类公司参与实体化业务有优势吗？当前的市场环境下，专业企业苦心造诣数十年尚且面临激烈的市场竞争，而平台公司除了投融资和简单开发建设以外，并未掌握实体的市场竞争优势，这种情况下还要强制实业转型可能并不是明智之选。

• 城市基础设施建设类：向“授权建设管理”转型

  
  

首先经营城市基础设施建设类的平台公司大多业务是工程建设，完成建设后依靠政府回购，这类企业里有大量的19号文里所指的一二类平台，也就是承接公益性项目投融资或者是建设运营，但是得依靠当地政府偿还债务的平台公司，是转型的重灾区。

这类平台公司转型，要抓住优势，其优势在于在工程建设投融资以及项目管理上具有一定的经验。2018年初，江苏省发布《推进政府投资工程集中组织建设的指导意见》（苏建建管[2018]23号）[46]，针对政府投资工程，推行“授权建设管理”模式，也即政府授权集中组织建设实施单位和建设施工单位，其中集中组织建设实施单位并不负责施工，只是负责控制投资以及项目管理。可以发现控制投资和项目管理是现在许多基建类平台公司的主要业务板块，但是通过“授权建设管理”模式可以较好的隔离政企信用，实现平台公司脱离地方政府信用。总的来说推行“授权建设管理”是平台转型成为国有资本投资运营公司途径的一次有利尝试。

当然根据陕西省财政厅印发的《关于推进我省融资平台公司转型发展的意见》，兼优政府融资和公益性项目建设、运营职能的平台公司在剥离政府融资职能后，也可以转型为公益性国企，承接政府委托的基建、公用事业、土地开发等公益性项目。

• 公用事业类：分两类来看

  
  

公用事业类一个很大的特点在于这个业务本身可以带来一定的现金流，我们根据现金流的稳定程度及对债务的覆盖能力将此类平台分两类来看。

一类是承接本身现金流足以覆盖还款项目的平台公司，这类平台公司本身就是自主经营、自负盈亏，是市场化的经营主体。

另一类是承接现金流无法覆盖还款，还是得依靠财政资金项目的企业，这类企业可以参考PPP模式，规范政府付费和使用者付费的占比，透明化地方政府债务。

• 土地整理与开发类：转型为工业厂房和土地房产的建设开发

  
  

首先，这类企业本身业务就是帮助政府进行土地整理，转向房产、厂房开发的难度和跨度都不大；其次，房地产开发是最容易滚动累计抵押物的行业之一，对于平台公司的发展壮大也是很好的机遇；最后，厂房开发业务有利于当地政府招商引资，是符合政府经济发展战略的，能够得到当地政府的一定支持。

• 园区开发类：向“授权建设管理”或者是工业土地开发商转型

  
  

园区开发的业务除了基础设施建设以外，还包括土地整理开发等方方面面，所以参考前文，我们认为园区开发类企业可以考虑“授权建设管理”模式下剥离政府信用，或者是借用土地整理之便转型为工业开发商。

• 国有资本经营类：剥离典型城投项目，专注国有资产增值

  
  

大部分国有资本经营类企业本身并未涉及平台公司的典型业务，且这类公司本身资本实力就比较强大，为了保证这类公司的国有资本经营主业，我们建议剥离其城投平台职能的项目（基建融资等），回归主业。

[39]《啥是隐性债务》，https://mp.weixin.qq.com/s/bogeu8r9P_mErLqrc1nA9A

四、总结

首先，我们对融资平台的概念和特点进行了梳理，平台公司是我国发展的时代性产物，它的出现是迎合我国地方政府投融资的需要，最初融资平台主要突出其地方国企属性，以及承担政府投资项目融资的职能，之后政策强调融资平台具有政府公益性项目投融资功能，“公益性项目”又进一步完善成“公益性或准公益性项目”。为了加深理解，我们尝试从股权界定、平台功能、融资平台名单三个方面对融资平台概念进行再探究，但是发现融资平台的定义仍不太明晰。最终我们仍采用融资平台的广义概念，即融资平台是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

然后，我们将2008年以来平台公司的政策变迁分四个阶段进行了梳理，分别为2008年-2009年、2010年-2014年9月、2014年9月-2016年11月、2016年11月至今。其中第一阶段城投平台受政策鼓励，快速增长；第二阶段俗称“19号文”时期，对平台的监管主要是以信贷为抓手，控“量”为主；第三阶段俗称“43号文”时期，以“开正门、堵偏门”为主线，赋予地方政府举债权，但实际执行力度不强；第四阶段为“后43号文”时期，注重疏堵结合，执行性强。

最后，我们提出了如何看平台公司的发展。短期来看，在政策强调平台“按照市场化原则合理融资”的情况下，我们认为平台融资不会面临类似17年下半年强监管的情形，短期内很有可能维持宽松，但是长期来看，平台转型并实现与地方政府信用脱钩是大势所趋，只是时间问题。我们认为的平台公司转型，是指在保持原有筹资建设开发职能的前提下，向市场化、盈利化转型，因此在最后我们对城投平台的转型模式进行了梳理，从政府角度和具体业务角度分别探讨了融资平台该如何转型。

五、风险提示

（1）地方政府投融资机制受限，基建投资增长不及预期；

（2）城投平台再融资压力加大，信用风险上升。

本文源自岳读债市