政府预算的职能与原则
一、政府预算的含义
政府预算的制度最早出现在美国。
1、从技术方面看：
（1）在形式上，政府预算是政府的财政收支计划，以预算平衡表的形式体现。
（2）在内容上，政府预算是政府对财政收支的计划安排，政府预算是政府理财的主导环节和基本环节。
2、从政治方面看，政府预算是重大的政治行为。
3、从本质方面看，政府预算是国家和政府意志的体现。政府预算需要经过国家权利机关的审查和批准才能生效，是一个重要的法律性文件（属于年度立法）。
二、政府预算的职能
1、反映政府部门的活动
一本政府预算，就是一面反映政府工作的“镜子”，一本关于政府活动的详细记录。
2、监督政府部门收支运作的情况。
3、控制部门的支出。
只有在授权范围内的支出，才是合法和有效的。超出授权范围的支出，即便是必需的也要以预算调整案的形式提交同级人民代表大会常务委员会审议、批准。
三、政府预算原则
1、政府预算原则的含义
早期政府预算原则注重控制性，后来强调周密性，再后来注重功能性。
功能预算理论创建于凯恩斯时代初期，以凯恩斯经济理论为基础，主张预算政策要以财政措施的实施为结果。如宏观经济总体运行和经济增长目标的实现作为安排政府预算收支的依据。
2、政府预算的原则
（1）完整性原则
政府预算必须包括政府所有的财政收入和支出内容。不应另设其他财政收支账目；政府所有的财政活动都不能脱离预算管理，非政府交易活动必须排除在外。
（2）统一性原则
统一预算科目、统一口径。
（3）可靠性原则（谨慎性原则）
收入预算的编制要可靠、完整、能够落实，支出预算安排要真实、可靠，既不能不切实际地把支出盘子打得很大无法完成，也不能留下硬缺口，将执行中一定要发生的支出不列入预算，人为缩小支出规模。
（4）合法性原则
政府预算活动的每个环节都必须按照法定程序进行，必须经过立法机关审查批准。
（5）公开性原则
除少数涉及国家秘密的信息外，必须明确并采取一定的形式公之于众。
（6）年度性原则
政府预算的起止时间为一年，称为预算年度。政府预算要反映全年的财政收支活动，不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度预算中。
预算年度有两种：历年制和跨年制。
①历年制：中国、德国；
②跨年制：美国、泰国。
四、政府预算的分类
1、按预算编制形式分类
（1）单式预算
优点：①简单明了，整体性强，能够清晰反映政府财政收支全貌，有利于公众监督政府预算的实施。
②便于编制，易于操作。
缺点：没有区分各项财政收支的经济性质，不利于政府对复杂的财政活动进行深入分析、管理和监督。
（2）复式预算
复式预算一般由经常预算和资本预算组成。
①经常预算主要以税收为收入来源，以行政事业项目为支出对象。
②资本预算主要以国债为收入来源，以经济建设项目为支出对象。
优点：①便于政府科学安排收支结果，突出重点，分类控制预算收支平衡；②便于政府灵活运用资本性投资和国债手段，对宏观经济运行实施宏观调控。
缺点：编制和实施较为复杂，有一定难度。
2、按预算编制依据的内容和方法分类
（1）增量（基数）预算：在以前预算年度的基础上加以调整后确定。
（2）零星预算：不考虑以前年度的财政收支执行情况，重新评估各项收支的必要性及其所需金额。
零星预算并不是一切都要重新开始。
优点：有利于克服增量预算下政府财政收支指标刚性增长的弊端，提高预算支出效率。
3、按预算作用时间长短分类
（1）年度预算，容易出现某些单项决策在年度内看合理，但从中长期看可能不合理。
（2）多年预算，编制多年预算一般都是采取逐年递推或滚动的形式，即多年预算每年编制一次，每次向前滚动一年，多年预算一般不具有法律效力，不需要国家权利机关批准。
4、按预算收支平衡状况分类
（1）平衡预算
（2）差额预算，这里所说的差额预算是指收支差额较大的预算。①收入大于支出的盈余预算；②支出大于收入的赤字预算。
5、按预算项目是否直接反映经济效益分析
（1）投入预算；
（2）绩效预算；
（3）规划——项目预算。
6、按预算管理层级分类
（1）中央预算；
（2）地方预算。
我国政府预算级次与国家政权结构和行政区域密切相关，原则上一级政府、一级财政、一级预算。
我国政府预算职权划分
一、预算管理职权的含义：
2014年《预算法》对预算管理职权作了明确规定。
二、立法机关的预算管理职权
1、全国人民代表大会
（1）审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；
（2）批准中央预算和中央预算执行情况的报告；
（3）改变或者撤销全国人民常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。
2、全国人民代表大会常务委员会
（1）监督中央和地方预算的执行；
（2）审查和批准中央预算的调整方案，审查和批准中央决算；
（3）撤销预算。
3、县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会职权
（1）县级以上地方各级人民代表大会：
①审查本级预算；
②批准本级预算；
③改变或撤销本级预算。
（2）县级以上地方各级人民代表大会常务委员会：
①监督本级预算；
②审查和批准预算调整方案，审查和批准政府预算；
③撤销本级政府和下一级人大和常委会预算。
4、设立预算的乡、民族乡、镇的人大职权：
（1）审查和批准；
（2）监督执行；
（3）审查和批准调整方案和决算；
（4）撤销。
三、各级人民政府的预算管理职权
1、组织编制本级预算草案、决算草案、编制本级预算调整方案，向本级人大作关于本级总预算草案的报告。
2、组织本级总预算的执行。
3、决定本级政府预备费用。
4、监督执行。
5、改变和撤销本级各部门和下一级政府预算。
6、向人大和人大常委会报告本级总预算执行情况。
四、各级政府财政部门和业务主管部门预算管理职权
1、各级政府财政部门预算管理职权
（1）具体编制本级预算；
（2）具体组织本级预算执行；
（3）提出本级预备费动用方案；
（4）定期向本级政府和上级财政部门报告预算执行情况。
2、各级政府业务主管部门的预算管理职权
（1）制定本部门预算执行办法；
（2）编制本部门预算草案；
（3）组织和监督执行；
（4）定期向上级报告。
五、各单位和审计机关的预算管理职权
1、各单位预算管理职权
（1）各部门所属各单位编制本单位预算；
（2）按规定上缴预算收入，安排预算支出；
（3）接受监督。
2、审计机关的预算管理职权
各级审计机关对各级政府及其各部门财政收支，国有金融机构和企事业组织的财务收支，及其它财政收支、财务收支的真实、合法和效益，进行审计监督。
我国政府预算体系
一、我国政府预算体系概述
我国完整的政府预算体系包括：一般公共预算、政府性预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。
二、一般公共预算——政府预算体系的基础
1、一般公共预算的概念
一般公共预算是指政府凭借国家政治权力，以社会管理者身份筹集以税收为主体的财政收入，用于保障和改善民主，维持国家行政职能正常运转，保障国家安全等方面的收支预算。
2、一般公共预算收入
主要包括税收收入和非税收入。
3、一般公共预算支出
目前我国每年统计公报公布的财政收入、财政支出、财政赤字的数字，是就一般公共预算而言的。
三、政府性基金预算
1、政府性基金
为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。政府性基金项目由财政部审批，重要的政府性基金项目须报国务院审批。
2、政府性基金预算
通过向社会征收基金，收费以及出让土地，发行彩票等方式取得收入，专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展的收支预算。
政府性基金预算的管理原则是以收定支、专款专用，结余结转下年继续使用。
政府性基金预算与财政预算一样，同属于政府预算的范畴，但两者之间又有所不同，主要表现为资金的管理方式不同，政府性基金预算的收入具有指定用途、专款专用的特征。
3、编制流程
全国政府性基金决算草案，经国务院审定后，报全国人大审查批准。
四、国有资本经营预算
1、国有资本经营预算
国有资本经营预算是指国家以所有者身份依法取得国有资本收益。国有资本经营预算支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字。
2、国有资本经营预算制度的核心
核心是调整国家和国有企业之间的分配关系。
3、国有资本经营预算的编制遵循原则
（1）统筹兼顾、适度集中；
（2）相对独立、相互衔接；
（3）分级编制、逐步实施。
4、国有资本经营预算的收支范围
（1）预算收入：利润、股利、股息、转让收入、清算收入。
（2）预算支出：补充资本金、改革成本。
5、其他要点
从2010年开始，中央国有资本经营预算提交全国人大审查批准。适当提高中央企业国有资本收益上交比例，国民经济和社会发展第十二个五年规划期间在原有比例上再提高5个百分点。
五、社会保险基金预算
1、指导思想和原则
（1）依法建立、规范统一；
（2）统筹编制、明确责任；
（3）专项基金、专款专用；
（4）相对独立、有机衔接。社会保险基金不能用于平衡财政预算，财政预算可补助社会保险金。
（5）收支平衡、留有结余。
2、编制范围，社会保险基金预算按险种分别编制。
3、编制方法
4、编报和审批。预算草案由人力资源社会保障部汇总编制，由财政部和人社部向国务院报告。
5、执行和调整。社会保险基金预算不得随意调整。
6、决算。决算草案由人社部汇总编制。
我国政府预算编制和执行制度
政府预算制度是财政制度的核心，是财政赖以存在的基础，是国家政治体制的重要组成部分，政府预算制度一般通过预算法的形式予以明确。
一、预算编制制度
1、建立部门预算制度
（1）部门预算的含义
部门预算制度是市场经济国家财政预算管理的基本形式。
（2）部门预算收支
部门预算收支包括行政单位预算，也包括所属事业单位预算；既包括一般收支预算，也包括政府基金收支预算；既包括基本支出预算，也包括项目支出预算；既包括财政部门直接安排的预算，也包括有预算分配权部门安排的预算。
①部门收入预算编制采用标准收入预算法。
②部门支出预算编制采用零基预算法。
支出预算包括基本支出预算和项目支出预算。
一是基本支出预算实行定员定额管理。
二是项目支出预算要进行科学论证和合理排序，优先安排急需可行的项目。
在基础上，编制具有综合财政预算特点的部门预算。
（3）部门预算编制方式
采取自下而上的编制方式，编制程序实行“两上两下”的基本流程。
（4）建立部门预算制度的重要意义
①统一预算分配权，实现了预算编制的统一性，增加了预算的透明度，提高了预算分配的规范性和完整性。
②增强了预算管理的科学性，提高了财政资源配置效率和财政资金使用效率。
③有利于提高政府宏观调控和各部门统筹安排资金的能力，有利于推动部门和行业事业发展。
④使预算形成的链系更加严密，增强了预算决策的科学化和民主化，预算法治性约束大大增强，有效地规范了政府的管财行为，财政的理财行为和部门的用财行为。
2、将预算外资金纳入预算管理
财政部决定从2011年1月1日起，将按预算外管理的收入（不含教育收费）全部纳入预算管理。
（1）预算管理方式
自2011年1月1日起，中央各部门各单位的教育收费作为本部门事业收入，纳入财政专户管理，收缴比照非税收收入收缴管理制度执行。中央部门预算外收入全部上缴中央国库，交通运输部集中的航道维护收入纳入政府性基金预算管理。
（2）收入预算级次和支出安排原则。
（3）将预算外资纳入预算管理的重要意义。
二、预算执行制度
预算执行制度是政府预算制度的重要组成部门是预算实施的关键环节。
1、建立国库集中收付制度
（1）从2001年开始，我国正式实施国库管理制度改革。
①改革目标
改为以国库单一账号体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。
②主要内容包括：
一是建立以财政部门为主体的国库单一账户体系，由财政部门统一管理。
二是规范财政性资金收缴方式，所有收入通过代理银行直接缴入国库或财政专户。
三是改变财政资金分散拨付方式，对不同类型的支出分别采取财政直接支付和财政授权支付等方式。
（2）建立国库集中收付制度的意义
①加强了预算执行过程的监督控制；
②提高了预算执行管理信息的透明度；
③增强了财政宏观调控能力。
2、实行政府采购制度
政府采购运行机制实行集中采购与分散采购相结合，以集中为主、分散为辅；公开招标与非公开招标相结合；委托采购与自行采购相结合。
实施全面规范、公开透明预算制度的主要内容
1、深化预算管理制度改革，是深化财税体制改造，建立现代化财政制度的迫切需要。
2、是完善社会主义市场经济体制，加快转变政府职能的必然要求。
3、是推进国家治理体系现代化，实现国家长治久安的重要保障。
一、深化预算管理制度改革的意义
二、建立全面规范、公开透明预算制度的主要内容
1、建立健全预算编制、执行、监督相互制约、相互协调的机制。
2、完善政府预算体系，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，政府的收入和支出全部纳入预算管理。
3、建立跨年度预算平衡机制。根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，建立跨年度预算平衡机制。
4、实施中期财政规划管理。财政部门会同各部门研究编制3年滚动财政规划。
5、全面推进预算绩效管理。逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金。
6、建立政府资产报告制度。包括政府资产报表和政府资产分析报告。
7、建立权责发生制政府综合财务报告制度。主要包括政府资产负债表、收入费用表等财务报表和报表附注，以及以此为基础的综合分析。
8、建立财政库底目标余额管理制度。主要内容包括：
①建立国库现金流量预测制度；
②完善国库现金管理银行账户、资产清算及核算体系。
③健全完善国库现金管理投融资运行机制；
④完善国库现金管理风险监控管理机制。
9、推行预算、决算公开，除涉密信息外，政府预算、决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，逐步将部门预算、决算公开到基本支出和项目支出。
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