2021年12月25日，西安市疫情防控指挥部确定西安秦皇医院为西安市唯一新冠肺炎治愈患者康复定点医院。据该院官网介绍，西安秦皇医院是西安市委、市政府引入社会资本建设民营医疗机构的重点项目，采用PPP经营管理模式。

PPP经营管理模式，即政府和与社会资本合作模式，是指社会资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设并分享收益的一种模式。此种合作模式下，社会资本方获得稳定的盈利预期，政府的财政压力也得到了极大的缓解，实现了“花小钱，办大事”的目标。因此，在市政设施、环境保护、城镇开发等重资产设施领域，PPP模式受到了各方欢迎。

但不同于常规的PPP项目，医院是PPP项目中最为复杂、最为特殊的一种。一般的PPP项目建成即可开始运营，但在医院项目中，医院的建成只是项目运营的第一步。如何平衡公立医院的公益性和社会资本的逐利性、社会资本方的回报如何保障等后续问题才是此类项目中的重难点。

西安秦皇医院是如何解决上述问题的？带着疑问，笔者展开了PPP模式在医院项目中的应用研究。

一、政策依据

2010年前，公立医院是我国医院的主体，根据2010年《中国卫生统计年鉴》，2009年我国总共有 20291 家医院，其中公立医院（含政府办和社会办）有 15697 家，占总数的 77.36%。尤其在综合医院和大中型医院中，公立医院更是占据绝对主导地位。

2010年5月7日，国务院发布了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号，以下简称：《13号意见》）。《13号意见》明确提出，鼓励民间资本参与发展医疗事业。支持民间资本兴办各类医院、社区卫生服务机构、疗养院、门诊部、诊所、卫生所（室）等医疗机构，参与公立医院转制改组。

《13号意见》是改革开放以来国务院出台的第一份专门针对民间投资发展、管理和调控方面的综合性政策文件，为社会资本进入医疗领域提供了大方向的政策指引。此后，各部门政策陆续发布，为PPP模式在医院的应用提供了坚实的政策依据。限于篇幅，笔者罗列了一些对PPP模式在医院的应用具有重要意义的政策文件。

上述政策为PPP模式医院提供了政策基础，同时也可看出国家对PPP模式建设公立医院是持鼓励并支持的态度。笔者撰稿时在财政部政府和社会资本合作中心项目库中进行了检索，各地上报的10亿元以上规模的PPP模式医院就超过了3000家。

二、交易结构设计

依据西安市人民政府官网公布的《西安市临潼区秦皇医院重大项目建设资金管理有关情况》，秦皇医院项目总投资20亿元，项目资金主要来源于重庆德杰地产集团，地方政府以土地入股形式参与投资，双方共同组建项目运营公司，负责项目生命周期的融资、建设及运营。

根据国家企业信用信息公示系统显示，西安秦皇医院的运营主体为西安秦皇医院有限公司。该公司有两名法人股东，西安临潼秦皇医疗投资有限责任公司持股10%，陕西岚林医疗管理（集团）有限公司持股90%。

进一步检索后发现，西安临潼秦皇医疗投资有限责任公司系西安市临潼区城市投资集团有限公司（以下简称：临潼城投）的全资控股的子公司，而临潼区人民政府又持有临潼城投90%的股权。据此，笔者认为西安临潼秦皇医疗投资有限责任公司系临潼区人民政府授权作为秦皇医院PPP项目中的政府方出资代表。

依据秦皇医院官网及公开的新闻报道，秦皇医院的社会资本方为重庆德杰地产集团。但在西安秦皇医院有限公司的股权结构中却并未看到其身影。通过查询陕西岚林医疗管理（集团）有限公司的股东变更记录，笔者终于发现在2016年3月24日前，重庆德杰地产集团有限公司为陕西岚林医疗管理（集团）有限公司持股99%的控股股东，后经一系列股权变更，现两家公司从股权结构上已无任何关联。但通过股权穿透图，我们仍然可以发现陕西岚林医疗管理（集团）有限公司与德杰系公司之间千丝万缕的联系。

秦皇医院的股权设计中，虽然社会资本方占据绝对的控股地位，但该院明确表明了自身的公立、非营利性医院性质不变。笔者认为，此种安排是为了解决 PPP 模式下混合所有制医院应属营利性医院与政府不得举办营利性医疗机构之间的矛盾所作的特殊安排。

由于秦皇医院项目进行了变更，地方政府也通过货币入股形式参与项目的建设。笔者在《西安市临潼区2019年1—9月份财政预算执行情况和预算调整意见的报告》中查询到，2019年1—9月份临潼区财政预算执行情况，其中卫生健康支出56,728万元，为年初预算的111.51%，主要是增加秦皇医院建设项目资金。此外，笔者还在《西安年鉴2018》临潼区部分查询到，临潼区人民政府在2017年投资4.5亿元，完成了秦皇医院门诊医技楼外立面装修、专家公寓楼完成土方清运工程。

综上所述，西安秦皇医院PPP项目的交易结构模式如下所列：

三、回报机制

秦皇医院为公立、非营利性医院，如何平衡医院公益性和社会资本逐利性之间的矛盾，是摆在秦皇医院运营公司面前最大的问题。特别是2020年6月1日新颁布的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第三十九条明确规定，医疗卫生机构不得对外出租、承包医疗科室。非营利性医疗卫生机构不得向出资人、举办者分配或者变相分配收益。

遗憾的是，由于秦皇医院在2021年8月26日刚刚开业，因此笔者并未在互联网上检索到该院采用的何种回报机制。笔者在撰写此文时也分别向西安市临潼区卫生健康局和秦皇医院院办致电，但两方的工作人员均表示暂无法回复笔者的提出的问题。

在其他医院类PPP项目中，社会资本通常通过下列渠道作为回报保障方式：

1.政府付费

政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务。在政府付费机制下，政府可以依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量向项目公司付费。政府付费是公用设施类和公共服务类项目中较为常用的付费机制，在一些公共交通项目中也会采用这种机制。例如陕西省延安市延河综合治理城区段两岸城市夜间文化旅游提升工程就是典型的政府付费PPP项目工程。

2.使用者付费 可行性缺口补助

使用者付费是指由终端消费用户直接付费购买公共产品和服务。项目公司直接从终端用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。但作为非营利医疗卫生机构，医院的收入只能用于医院自身发展。因此，此种模式下的使用者付费主要是指项目公司自主运营食堂、商业设施等，直接向就餐者和商户收取的费用。

可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折中选择。在实践中，可行性缺口补助的形式多种多样，具体可能包括土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权等其中的一种或多种。

3.供应链业务收入

供应链收入是指集团以议定价格向供应商购买药品、医疗器械以及医用耗材，然后卖给项目医院赚取差价。例如国内知名的凤凰医疗集团（后被华润集团收购，更名为：华润医疗）就采取此种盈利模式，根据2021年中期财报显示，该公司来自第三方供应链收入的增长十分强劲。

华润医疗2021年中期报告

四、存在的风险

1.项目施工及验收风险

秦皇医院项目立项于2009年，2010年时任临潼区区长庞阿平亲自挂帅成立了西安市临潼区秦皇医院筹建领导小组。该项目原计划于2014年开工建设，2017年年底投入运营。但由于工程承包方与发包方之间的争议，工程被数次延期。笔者以「秦皇医院」为关键词在裁判文书网进行了检索，发现秦皇医院在建设过程中，与招标代理机构、项目工程建设承包单位及项目装修单位之间都发生了合同纠纷。此外，项目工程承包单位还发生了迁移，由湖南瑞和建筑工程有限公司迁至甲方指定分包单位，新旧单位交接直接导致了项目竣工的迟延和总成本的增加。

另，秦皇医院的运营公司于2021年依据生效判决向法院申请强制执行原工程承包单位，要求被执行人按照陕西省建筑主体备案要求移交主体工程资料并开具发票。但依据（2021）陕0115执713号裁定显示，原工程承包单位已被其他债权人申请了破产清算，湖南省长沙市中级人民法院已于2020年11月6日也已作出受理裁定。由此，笔者猜测目前秦皇医院虽然已经开业，但并未完成全部的工程验收及备案手续。

2.政府决策失误风险

西安市临潼区人民政府在2010年的政府工作报告中首次提出要在新区建设一座医院（三级甲等，暂定名：西安秦皇医院），在2012年的工作报告中，区政府又提出加快新区建设，开工建设三级甲等的秦皇医院（西安市第六人民医院）。秦皇医院与西安市第六人民医院之间有何关联？笔者检索后发现，2010年，临潼区区人民医院门诊综合楼项目经上级有关部门批准，正式立项，属中央投资项目。

2011年1月，临潼区人民政府召开了区人民医院门诊综合楼项目建设有关问题的专项会议，会议纪要显示，为了便于开发建设，经区政府研究决定，将该项目与秦皇医院项目合并作为秦皇医院的一部分进行建设，由区卫生局秦皇医院筹建办统一负责实施。但在2013年6月，西安市发改委、市卫生局指出，区人民医院门诊综合楼作为地方国债投资项目，应与秦皇医院项目分离。因此，原本已经合并建设的区人民医院门诊综合楼项目又与秦皇医院项目分离。

3.公众负面风险

秦皇医院的社会资本方为重庆德杰地产集团，根据该公司官网介绍，其是一家以房地产开发为核心，以医疗卫生、生物制药、建筑施工为侧翼的大型民营企业。公司定位于房地产开发商的同时，坚定走“医疗、康养、科研、教育等产业＋地产”的特色发展道路。事实上，从重庆德杰地产集团参与秦皇医院建设以后，该公司在临潼当地的【德杰·德裕天下】楼盘就开始把秦皇医院作为其楼盘宣传的卖点。

德杰·德裕天下楼盘宣传文章

笔者认为，医院作为一种公益性资产，对其进行商业化运作可能会减弱其公益色彩，导致公众对医院的公益性质产生质疑，继而对医院的后续经营产生一定的负面影响。

4.股东风险

依据国家企业信用信息公示系统的信息显示，秦皇医院社会资本方的持股代表陕西岚林医疗管理（集团）有限公司的股东已将其持有的该公司股权全部出质给中国华融资产管理股份有限公司陕西省分公司。同时，根据第三方查询网站天眼查检索的消息，陕西岚林医疗管理（集团）有限公司持有的西安秦皇医院有限公司90%的股权已被西安市中级人民法院全部冻结，案号：（2021）陕01执保432号。

五、学习启示

通过上述学习研究，笔者认为PPP模式在医院的运用既是机遇，也是挑战。

运用得当，PPP模式就能起到极好的效果。以福建省儿童医院为例，作为PPP模式设立的医院，打破了福建省没有省级儿童医院的历史，成功补齐了儿童医疗短板。但运用不当，也会带来极其严重的后果。例如嘉峪关市第一人民医院南市区迁建PPP项目，由于社会资本方融资失败，直接导致工程陷入烂尾状态。

本次战疫期间，秦皇医院发挥了极其重要的作用，这也从侧面说明了该项目建设的必要性。笔者坚信，疫情过后的秦皇医院必定能够实现凤凰涅槃，成为西安医疗事业的重要组成部分。