2004年，原建设部出台了《市政公用事业特许经营管理办法》，城市公用事业改革起步。
2014年以来，国家又提出采用政府与社会资本合作（PPP）模式，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式，推进城市公用事业特许经营改革发展，增加城市公共产品供给，提高城市公共服务水平。
其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域，需要实施特许经营的，政府与社会资本要按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等规定，订立特许经营协议。
依《行政诉讼法》有关司法解释，政府特许经营协议属于行政协议。自2015年以来，电力、热力、燃气及水生产和供应业特许经营协议有关纠纷数量逐年攀升（疫情以来有所下降）。我们计划推出多篇政府特许经营协议纠纷典型案例解读点评文章，分享常见的纠纷类型以及裁判观点，希望能够对大家有所帮助。
在分享案例之前，本篇简要讲讲行政诉讼的判决形式。
依据《行政诉讼法》，人民法院一审行政判决有以下几种判决形式：1.驳回诉讼请求判决；2.撤销判决；3.重作判决；4.限期履行判决；5.给付判决；6.确认违法或者无效判决，但不撤销行政行为；7.变更判决；等。
其中，第6种值得特别关注。
“确认违法但不撤销”，这是法院经过审理后选择的“转换裁判”，并非当事人选择的结果——换句话说，当事人的诉讼请求并非如此，是法院行使自由裁量权而为之。
依据是《行政诉讼法》第七十四条，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
依据该规定，确认违法判决有四类：
第一类是程序瑕疵确认违法判决。所谓程序轻微违法，是指处理期限轻微违法（比如行政机关逾期答复）、通知或送达等程序轻微违法等情形。
第二类是行政行为违法，但不具有可撤销内容时的确认违法判决（常见的行政机关违法采取行政强制执行措施，拆除了违法建筑，已经无法恢复，此时已经不具有可撤销内容了。）
第三类是被告行政机关不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的确认违法判决（比如行政机关在裁判作出前已经自行纠正了违法行为、或者履行了法定职责）。
第四类，是本文重点要讲的一类，情况判决。
所谓“情况判决”，是一种确认判决，指法院在对行政行为合法性审查之后，认为行政行为违法，符合作出否定判决的条件时，参酌可能导致的国家利益以及公共利益遭受损失的可能性，而作出的确认违法或者驳回原告诉讼请求的判决（江必新等）。
据此，情况判决适用条件有：1.行政行为违法；2.撤销被诉行政行为将会给国家利益或者公众利益造成重大损失。
人民法院作出确认具体行政行为违法或者无效、但不撤销判决的同时，还可以责令被诉行政机关采取相应的补救措施。
确认违法但不撤销保留具体行政行为效力的规定，在1989年版本的《行政诉讼法》里是没有的（或说没有那么明确的，当时的表述是“撤销或部分撤销”），2014年修订时增加，2017年修订时仍保留。
2018年7月23日，《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》专门就被诉行政行为违法，但撤销将会损害国家利益、公共利益、善意第三人合法权益的情况下如何裁判提出了明确的司法政策：
23.被诉行政行为违法，但撤销将会损害国家利益、公共利益的，人民法院应当如何判决。
答：被诉行政行为存在行政诉讼法第七十条规定的违法情形，但撤销将会损害国家利益、公共利益的，人民法院应当依据行政诉讼法第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认违法，不撤销保留效力。
理由：被诉行政行为违法包括行政诉讼法第七十条列举的六种情形，无论被诉行政行为违法程度严重到何种程度，只要符合行政诉讼法第七十四条第一款第（一）项规定的，人民法院均应当判决确认违法，不撤销保留效力。例如：被诉行政行为严重违反法定程序，但判决撤销重做，将会形成循环诉讼，浪费司法资源和行政资源，不符合行政诉讼法实质化解行政争议的立法目的，损害国家利益和公共利益的，人民法院应当依法判决确认违法，保留效力，不能判决撤销重做。又如，被诉行政行为存在事实不清，主要证据不足，或者适用法律、法规错误，但判决撤销将会损害国家利益和公共利益，亦应判决确认违法，不撤销保留效力。
需要进一步说明的是，一定要克服只有撤销被诉行政行为才是监督的错误观点，确认违法判决同样是对被诉行政行为合法性监督的有效形式。
24.被诉行政行为违法，但撤销被诉行政行为将会损害善意第三人合法权益的，是否可以判决确认违法不撤销保留效力。
答：被诉行政行为违法，但撤销被诉行政行为将会损害善意第三人合法权益的，人民法院应当依照行政诉讼法第七十四条第一款第（一）项规定，判决确认违法，不撤销保留效力。
理由：《物权法》第一百零六条规定的保护善意第三人制度，目的并非仅仅在于对善意第三人合法权益的保护，更重要的是对社会交易秩序稳定性、可期待性的保护，属于公共利益的范畴。撤销被诉行政行为将损害善意第三人合法权益，属于损害公共利益的情形，应当依照行政诉讼法第七十四条第一款第（一）项判决确认违法，不撤销保留效力。鉴于此，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款关于被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将会损害善意第三人合法权益的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为的规定，与行政诉讼法第七十四条第一款第（一）项规定不冲突，仍然可以继续适用。
接下来，我们会连续推出多篇政府特许经营协议纠纷典型案例，在案例中点评与解读行政诉讼中“确认违法但不撤销保留具体行政行为效力”这一情况判决。敬请期待！
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