——《十四五规划建议》学习体会之五
《建议》第二十七条：“保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，鼓励依法自愿有偿转让”。农民土地承包权该如何有偿转让，是个问题。
当前城市化进程中，农民进城，造成了有土地承包权的农户与实际经营土地农户的分离。如何对土地权利进行整合，进而实现对地块的整合，从而使土地经营者可以有效经营土地，是当前农村经营制度中所要面对的关键问题。
一般情况下面，农民进城都不稳定，所以即使农民进城了，不再耕种土地，他们也要保留土地承包权，仅仅将土地经营权流转出去，且农民流转土地经营权往往优先采取短期无固定期限合同的方式，通过非正式方式流转给亲朋邻里，一旦自己从城市返回，随时可以种地。随着越来越多农民在城市安居扎根，也有越来越多农民愿意以正式合同长期将土地流转出去，因为正式合同的长期流转一般会有较高土地租金。
按道理讲，已经在城市安家落户农民应当让渡出他们在农村的土地权利。为了鼓励农户安心进城落户，国家规定，即使农户进城落户也仍然可以享有土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权，这样一来，进城落户农民最多只愿意将土地经营权流转出去，而愿意保留土地承包权，因为土地承包权就意味着农户家庭仍然是村社集体成员，仍然可以在将来分享集体各种权利。
如果要让农民转让土地承包权，就必须要给农户远高于流转土地经营权的租金。按武汉市郊区土地承包权退出试点，农民退出土地承包权，一般要按土地征收来进行补偿，而且武汉市郊农村退出承包权农户普遍要求按失地农民进行保障。显然，武汉市郊农村土地承包权退出是失败的：第一，农民要求失地保险，就说明农民并没有真正能在城市落户安居，第二，按征地补偿，每亩要补接近十万元，如此之高的补偿就使得收回承包权的集体不再可能从收回土地上获利。当前农业利润很薄，土地租金很低，以10万元一亩收回土地承包权，平均到每亩土地的财务成本每年要数千元，而当前武汉市郊农地租金仅数百元，相差一个数量级。
鼓励依法自愿有偿转让土地承包权，目的是为了应对当前承包土地农户与经营土地农户分离所产生出来的土地产权整合难题。只有村社集体有了更大权力，以及只有将已经分给农户的权利（承包权和经营权）收回来，才能适应新的生产力发展的需要（适度规模经营、连片经营），以及化解承包土地农户与经营土地农户分离的矛盾。问题是，一旦要转让土地承包权，承包权的转让费用就远高于土地农业用途的租金，转让出来的土地根本就不可能再进行农业用途了。
本来土地承包权和经营权都是从土地所有权派显出来，或者是制度设计出来的。现在土地权利设置越来越复杂，而土地上的利益却十分有限，这样的复杂土地制度设计就使得其实践陷入困境。
土地承包权转让的问题同样适合进城落户农民的其它两权，过于复杂的制度设计是造成当前农村土地制度困境的主要原因。在快速城市化的背景下面，农村土地制度面临真正创新。
2020年11月12日下午
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