深入推进财税体制改革的突破口(2025年深化税收征管改革)

本文系贾康先生在北京国家会计学院授课的内容（2020年4月）。

大家好！今天我们课程的主题是财政体制改革。认识如何深化财政体制改革，我们需要做一些回顾，理清它的来龙去脉，认识它的一些相关的重点、难点。再有，也要在已有改革的基础上，讨论我们往前怎么样深化改革的大思路和应该掌握的要领。所以，有回顾，有前瞻，立足于当下，我们要把配合整个全局、全面改革的财税改革这样一个主题，在今天做展开的讨论。

一、财政分权与体制改革的意义：成为中国改革在宏观层面的重要突破口

首先，要从财政分权与财税体制改革在整个中国改革中的意义、在宏观层面作为重要突破口的作用说起。

（一）传统体制下财政体制基本特征及评价

中国经济社会转轨，是改革开放新时期树立的大政方针，即传统体制必须得到改造。对于传统体制下财政的体制特征，要简单做一个评价。在改革开放之前，整个中国的经济管理体制，我们过去称为传统体制，具有高度集中特征。财政管理制度是和整个经济体制的高度集中相吻合、相配套的，它高度集中的基本特征，其实也在传统体制下经过多次调整：上世纪50年代就曾提出放权，曾经有过很大力度的不成功的分权改革实验；在70年代，还在十年浩劫中，又有过大力度分权的实验，都是很快就不得不草草收场。总的管理体制的特征，仍然是高度集中，相对稳定的一种财政体制形式，后来被称为“总额分成，一年一定”，即中央和各个地方，需要每年讨价还价，在这个形式之下确定各自能拿多少钱。当时主导的方针是反对地方本位主义，强调全国一盘棋，中央实施自己的意见很强势，所以基本特征叫做高度集中。但有人所称“统收统支的体制”，表述上并不严谨，真正的统收统支，只有建国初期一小段时间实行过，就是所有的财政收入从基层开始层层上缴，一直都上缴到中央库，所有的财政支出从中央级层层下拨，一直下拨到最基层，是典型的统收统支。1953年以后，就不得不确立分级财政，但是基本的特征是高度集中的。在这个高度集中的传统财政体制之下，它的收入来源，就是财政分配“钱从哪里来”这一面，非税收入占了很大的部分，特别是当时我们掌握的国营企业，以上缴利润的方式形成了一半以上的财政收入。所以可以说，是以非税收入为主的财政收入制度。而在支出方面，我们传统体制下很典型的，是在中国二元经济格局中间的城乡分治。城市和工矿区，是一套管理体制，人员要有城镇的户口。农村的情况，是另外一套，农村那些人员实际上在户籍制度之下是没有自由流动权的。你如果离开自己的本乡本土，被称为“盲流”（盲目流动）。在这个分治的格局之下，财政的支出管理是大包大揽式的，特别是对城镇、工矿区，高度集中在这方面有明显体现。对那个时候，人们形容整个社会像一个大工厂，各个企业像是这个大工厂里的车间和班组。企业哪怕你要修一个厕所，都要经层层审批，整个指令性计划体制覆盖着所有的主要工商业活动。农村方面，也曾经有过非常明显的“一大二公”倾向，人民公社化出现了非常严重的问题以后，调整到“三级所有，队为基础”，仍然是强调“公”。总体的这样一套制度，财政配合整个经济管理体制的这样一种运行，我们的评价简单地说，是不利于解放生产力和体现社会主义的优越性。当然，如要具体分析评价，还有很多需要展开的比较复杂的内容。比如说“一五”时期，总体来说掌握得相对成功，但以后税收种种弊病和问题，就更多地表现出来。总体来说，到了改革开放的时候，我们达到的认识，就是对这种传统体制不加以改造的话，是死路一条，必须通过改革开放，来实现中国经济社会的转轨。

（二）财政分权化改革的路径选择

把传统体制做一个简要勾画以后，接着要说到财政怎么在改革开放新时期来适应全局经济社会转轨的需要。实施改革中对它的路径选择，当时比较清晰地提出要放权、分权，高度集中要变成适度的分权。这种改变高度集中的分权化改革，在整个中国改革进程中间，如果从基层微观来看，大家都有印象，农村是改革之初有最典型的安徽凤阳小岗村自发的“分田到户”，后来被中央决策层面所肯定，以“联产承包责任制”概念成为农村改革的主导方式而极大地解放了农村的生产力。在企业这个层面，通过企业基金、利润留成、两步利改税等，逐渐给企业松绑，实施让企业活起来的一系列的分权措施。在局部，最典型的是以深圳设立特区为代表，“撞击反射式”在某个局部形成冲破过去体制基本框架的实验。特区和沿海开放城市，后来的多个开发区，有一个总体而言的梯度推移特征，沿海、东部的一些实验，越来越多复制到中部和西部，于是在整个中国全部国土上面，基层和地方的这种渐进改革取得了一步又一步的进展。

那么在宏观层面，我们改革大政方针确定之后选择的渐进改革突破口，就是财政体制先行，率先在财政体制方面实行放权，以分配体制的松动打开后续的计划、物资、价格、人事、金融、投资等方面体制改革的空间。这个财政体制具体的改革方案，在十一届三中全会之后经过研究，是在1980年年初开始正式实施，被称为“分灶吃饭”。财政分配关系在分灶吃饭体制之下，改变了过去的高度集中特征，具体表述叫做“划分收支，分级包干”——原来是一口大锅，中央地方一起吃大锅饭，现改为各自开灶，地方包干过日子。

中央和地方在这里面怎么分财力呢？过去按照总额分成一年一定，那么实际上落到了高度集中，到了分灶吃饭以后，对中央、地方各自收支做出原则规定以后，是实施的地方包干办法，这样一来，极大地调动了地方政府的积极性。大锅变成了各自分灶，使地方积极性提高的同时，当时的改革方针中非常明确地要求，还要继续向企业分权，要让企业真正“活起来”。这种以包干为实质内容的财政体制改革，到了1985年，因为有了前面的两步“企业利改税”这样一个前提，表述上改为“划分税种，核定收支，分级包干”，其实还是分灶吃饭的框架，只不过划分的收支当时是把企业的利润留成之外的所有利润上缴，改成了两步利改税以后都称为税收收入的形式（国营企业和其他企业一样，前面的流转税等等之后，要上缴所得税，而且这时候不光上缴所得税，还要上缴调节税，把原来的的利润上缴改成了交税）。所以，总体来说叫做划分税种了，仍然是核定收支，分级包干。到了1988年以后，根据各地的情况，又有了六种主要地方包干形式，实际上是各地在六种类型中一地一个具体办法的地方财政包干体制。这样，是在实质内容上延续了分灶吃饭的那样的一个机制。

这种地方分灶吃饭以后调动积极性的改革，产生了一些意愿中的积极效果。但是随着时间推移，又很快表现出来它的一些弊病：中央财政落入了困难局面，因为实际运行状况被称为“包而不干”，所有的矛盾最后集中到中央那里，使中央财政连年赤字。在地方日子相对好过以后，中央的日子反倒越来越过不下去了，采取了一系列的措施，几次推出向地方借款的办法，而且中央还很没面子地在借款以后又赖账不还。中央政府履行自己的职能，碰到了非常明显的财力难以支撑的问题。

再有，在经济运行中间，地方包干助长的本位主义、保护主义最后引出的局面，是所谓“诸侯经济”，区域封锁，并不符合我们改革所要求的建设统一市场的大方向。企业在地方分灶吃饭这种包干体制之下，它们所受到的约束，仍然是依照行政隶属关系的这样一种直接控制，就是各级政府按照企业隶属关系组织收入而控制自己隶属关系之下的那些企业：一个地方的辖区之内，企业有中央的，有省的，有市的，有县的，这些不同层级的企业，各个企业要把自己应该对财政上缴的资金，交到由隶属关系确定的婆婆那一层级。这样一来，“条块分割”的问题仍然延续下来，这是不利于要素流动和市场经济健康发展的，只是把原来中央这个层面发挥主要作用的“条条为主”，变成了地方各个辖区的“块块为主”，结果在反复强调搞活、放权之后，企业仍然是被行政隶属关系所控制，仍然活不起来，企业的管理者仍然是按照行政级别放在一个官本位阶梯的某一台阶上面，具有由组织部门任命的干部身份。这些问题合在一起，就促使我们必须通盘考虑中国这个经济社会转轨，到底按照一个什么样的基本的方向，以合理的财税改革的思路，来往前推进。本土的经验教训，与国际经验的借鉴合在一起，上世纪八十年代中后期到九十年代前期，中国逐步形成了要建立以分税制为基础的分级财政的改革思路。

二、分税制改革的主要内容

财政改革财税方面，在邓小平南方谈话之后，终于确立了以中国特色社会主义市场经济为经济社会转轨目标模式，而以分税制的财税体制来匹配这个中国特色社会主义市场经济就必须实施的分税制的改革，是个大手笔，在1994年1月1日正式推出。这方面的故事就很多了，时间关系不能展开说这些历史上的故事。但是我要特别强调，1994年的这个改革是难度极大的，被评价为在整个人类社会的历史上，一个年度内把整个财政税收体制做如此伤筋动骨的比较彻底的框架改造，没有先例，是空前的，而且到现在为止看，很可能还是绝后的，体现了中央决策层，以及在一线主持1994年分税制改革的朱镕基同志极大的魄力。当然这里面也必须做很多权衡和不得已的让步。相对不彻底的分税制改革，它的局限性在后面也会逐渐表现出来。因为当年反复权衡之后，为控制风险必须做出一些妥协，渐进改革中在1994年虽有一个大力度的突变式的这样一个配套举措，但同时也不得不留下相当浓厚的过渡色彩，需要我们在1994年以后的深化改革中，去逐渐解决。

主要的实质性内容，首先，是1994年分税制改革以后，从政府和企业的关系来看，所有的企业不论大小，不问经济性质，不看行政级别，不讲隶属关系，在税法面前一律平等，依法该缴国税缴国税，该缴地方税缴地方税，税后可分配的部分，企业是按照产权规则和政策环境，做自主的分配，这就是让企业真正活起来，能够摆脱条块分割的那种体制弊病而形成真正开展公平竞争的“一条起跑线”。特别是国营企业（以后叫国有企业了），其行政级别可以淡化，国企高管可以不再讲干部身份，而由企业家市场竞争产生——这样的一个体制框架，也就形成了以后各种企业可以跨隶属关系、跨行政区划来实施存量重组、兼并，深化混合所有制的改革等等。这都是1994年分税制体制开创的市场经济进一步打开发展健全空间达到的新境界。其次，在大家特别注重要解决困难问题的中央和地方关系方面，1994年体制在正确处理政府和企业分配关系的基础之上，在中央和地方的关系上终于形成了一个稳定的框架，摆脱了过去几十年总找不到一个合理的中央地方财力分配关系稳定状态的窘迫。过去曾反复讨论怎么样能够稳定下来，分灶吃饭当时说的是“一定五年不变”，结果第二年就变，中央要向地方借钱，还要推出什么交通能源重点建设基金、预算调节基金，等等。这些是不得不做的重大调整，体制实际上始终就没有稳定下来。但是1994年以后，一直到现在，中央地方之间讨论的，就是问题放在桌面上，整个财政体系中以税收为主的收入怎么分配税基，而且这个税基的分配是透明的，没有什么讨价还价，大家说好了，确定为有法规性质效力的文件而一起执行，就可以了。中央和地方财力分配上，从此摆脱了所谓“放、乱、收、死”的“体制周期”，那么就更有利于形成长期行为。中央在分税制以后，又积极推出了规范的“因素法”为主的自上而下的转移支付制度，中央政府支持和扶助欠发达地区这种必须发挥的职能，得到了财力的有效保障。总之在中央和地方关系这个方面，1994年的分税制改革终于结束了中央财政的困难局面，使中央政府的职能履行得到了制度保障。

其实还有第三个非常重要的关系，就是政府公权体系和社会成员、和自然人之间的关系。在1994年以个人所得税的规范化为代表，这样一个关系的处理越来越依法讲求透明和讲求规范。个人所得税是直接税，这种直接税，是在我们的政权体系和公民、和自然人定位的纳税人间，要力求形成一种合理的财力分配机制。这个机制现在还在进一步完善的过程中间。比如大家可以联想一下，十八届三中全会所说的逐渐提高直接税比重意味着什么？在公权体系和公民、和自然人之间的关系财税方面，我们这样的一个直接税体系的建设还任重道远，但是开端在1994年，那时就已经比较清晰地把它引上了正确轨道。

总的看，1994年的分税制是在政府和企业，中央和地方，政府公权体系和公民之间，找到了适合社会主义市场经济长治久安可持续发展要求的基本制度框架。这个基本制度框架在深化改革的过程中，还必须进一步完善。相关的配套措施中，就必须有税制方面的大动作。所以，财政体制的变化在税制这方面，当年是有一大套配套改革安排，原来已经发展到43种税的我国税制体系，在1994年变成了当时简化、归并为28种税的一个新的税制体系，具体的内容相当丰富，我们今天不展开说。

这个在1994年推出的新的分税制体制，历史评价上，我认为应该称为里程碑式的改深入革举措。它终于把中国原来探索多年的分权，由不得已的行政性分权（仍然是条块分割地按照行政隶属关系组织财政收入和控制企业），转变为经济性分权，中央和地方要在规范的理清事权、财权的取向之下，依法来处理税基的配置和对企业的财力分配问题，依法来处理政权体系和公民的财力分配问题，规范地实施中央向地方的转移支付。这样种种相应的配套措施，也是在1994年以后一步一步发展和健全。具体的1994年以后中央和地方收入划分，还有不少的调整和变动，比如当时不得已，所得税仍然是延续隶属关系由中央地方分别征收，一直到2000年以后，把所得税改为像增值税一样的规范的共享税，不再考虑行政隶属关系，真正把原来旧体制的隶属关系控制那样一个尾巴给割掉了。还有一些中央地方收入划分具体的调整和变动，都是陆续推出的。至于省以下财政管理体制，在1994年以后总的指导方针，是要求省以下各级仿效中央和省为代表的地方之间的分税制原则，也按照分税制推进，后面我们就要说到实际的推行并不顺利。这也是深化财税改革必须解决的问题。

三、税制改革与公共收入体系的健全

实现了经济性分权，建立这样一个框架以后，在建立健全政府公共收入体系这方面，要说到相关的一些进展。建立和完善税收制度一直走到现在，中国现行税制里的税种已经进一步归并和减少到18种，即由1994年的28种税又下调到现在的18种税。一系列的税制改革是陆续推出的。对于现代税收制度的建设，中央给出了非常明确的要求，现在总体框架上的引导方向，是要逐渐减少增值税为代表的间接税在税收收入里的比重，逐步提高所得税、财产税这些直接税占整个税收收入的比重，还有其他的一些优化税收制度的具体要领。再有，就是优化非税收入的制度与管理，规范政府收入行为。

中国在改革开放前面十几年放权过程中，出现了为数可观、规模上按当时口径可以和预算内资金平起平坐的预算外资金，后来在1994年以后，因为地方不再担心中央平调，不再怕出现过去传统体制和过渡体制之下的那种不规范的变动，所以由地方开始非常积极地加强预算外资金管理。另外，对于“预算外的预算外”，更是从中央到地方，以清理整顿小金库的方式，把它们整合到财政资金体系之内。开始是“三而二”，取缔小金库，不承认所谓制度外资金即“预算外的预算外”资金，再后来终于走到了“二而一”，就是连预算外资金的概念也在2012年正式寿终正寝，不再存在这样一个概念了。所有的政府资金，统统进入预算体系。这是在非税收入方面非常值得肯定的历史性的进步，它支持了财政分配资金的完整性和政府行为阳光化、合理化。

再有，和预算外资金的管理制度相呼应，税费制度的改革过程中，对非税收入领域里原来五花八门、曾经在统计上说全中国从中央到地方合在一起可以有几千种的行政性收费，加以规范和归并、取缔，做了一系列规范化改革的处理。到现在，还有几百项各级有明确文件依据的政府收费，还要继续深化改革。但是这方面的进步，是值得肯定的。

此外，国有资产管理体系的改革，也是在1994年建立新体制之后进一步作为重点来推进的重大事项。我们的预算体系里已经形成了规范的国有资产经营预算，或者称为资本预算，对国有资产的收益怎么样加强管理，十八届三中全会的《决定》有非常明确的要求，要提高它集中到国家体制改革金库里的上缴收益比重，这方面原来的要求是2020年要达到30%，原来很低的比重要明显深化提高。当然，这个工作任务是不是能够如愿完成，我们还得拭目以待。此外，在税收和非税收入之外，在政府公共收入体系里非常重要的就是建立和发展公债制度，包括国债的恢复和国债相关运行机制的健全；再有就是地方债——前面几年我们在总结经验，明确方向之后，完成了《预算法》的修订，地方债已经在中国有了明确的阳光化的突破口制度规范，也成为公债的重要组成部分。

四、公共财政导向下的预算管理改革与支出制度建设

这样，我国的公共收入体系由税收，到非税收入，再到债务收入，是和现代财政分配制度框架更好对接的一套比较完整的体系了。接着要讲支出方面。

1994年以后，在深化改革中间我们推进了部门预算改革，首先是把各个部门的预算，形成了一种综合预算，即一本账的预算，配合以后整个预算资金的完整性，再有是推行了国库集中收付制度的改革，把整体上具有完整性的财政资金，看作一个单一账户，各个部门、各个单位自己的账户只有分账户的意义。这样一个国库集中收付制度，有利于科学的管理，提高资金的使用效益，避免出现资金管理低效、扭曲的各种各样弊病。国库集中收付制度的改革在管理形式方面，地方工作的同志已有体会，具体的操作一直贯穿到基层，都要求纳入这样一个收入和支出的单一账户体系来加强管理，而信息化建设又使这样一个集中收付制度的运行效率相当高。我们还实施了政府采购制度的改革，这样的改革现在还在深化，也是在支出方面，运用资金采购设备、服务等时更好地通过规范化、阳光化的办法而对接市场竞争机制，提高资金使用绩效，杜绝吃回扣等等弊端。具体的政府采购改革对接，从用品的、服务的采购，也可以延伸到建设项目工程的采购，对接到像PPP（就是政府和社会资本合作）这样的机制创新。还有，就是前面已经改革提到的政府原来就有的转移支付制度，在1994年以后，总体的建设进程是要把中央和省两个比较高端的政府层级可以掌握的转移支付资金，更多地首先通过客观的“因素法”这种分配方式，往下来安排财力支持，主要用于支持欠发达区域的发展。另外，也体现一些政策倾向上特别应该给予支持的增长点。在以客观因素法支持的一般转移支付之外，也在努力优化资金“戴帽下达”的专项转移支付制度。还有要说到的，是看起来技术性比较强的预算收支科目分类改进，当时直称收支科目分类改革。我国的预算科目，最早时候还具有保密文件性质，每年具体给出它的设计，以后不作为保密了，再往后，这种预算信息要挂在网上，让全体社会成员都可以得知。在这个预算信息体现的形式方面，就是收和支是按照什么样的一些技术性科目体现出来。在政府职能转变的过程中间，传统的那些收支科目已经不适应现实生活。所以，就需要通过这种改进，更好地使我们的财政预算编制和管理的进行，能够适应职能转换，理顺收支科目里功能性的关系，还有经济性质的关系等等，适合于科学决策与数据分析的需要。这都是在预算管理和支出相关领域里的改革。

五、财政宏观调控方式的演变与调控实践的进步

在宏观调控方式方面，1994年以后配合着中国特色社会主义市场经济间接调控的要求，也有重要的演变和调控实践中间值得肯定的一系列经验。首先，1993年到1997年我国实行适度从紧的财政政策，顺利实现了经济运行的软着陆。1998年面对亚洲金融危机突发的不利形势，我国又实施了积极财政政策，促进经济持续稳定发展，当时推出的长期建设国债筹集资金施行的一系列财政大手笔的举措，影响深远。再后来成功抵御非典之后，我们的积极财政政策转为稳健财政政策，在2004到2007这几年间，中国经济一方面在高歌猛进，年度的增长速度都在10%以上，2007年已经摸高到14%以上，同时财政和物价的状态在稳健政策框架之下表现得相当好。但是随后由于世界金融危机的发生，局面又很快变化了，我们在2008年以后，不得不应对世界金融危机的冲击转为积极的财政政策，来扩张国内需求。在2010年以后，明确提出稳中求进，要认识、适应、引领新常态，经济增长速度要告别两位数高增长的阶段，而转为以结构优化为主，支撑质量升级的新常态的中高速运行状态。到了2015年以后，我们的调控又特别注意到配合中央明确树立的这样一个概念——推进供给侧结构性改革。在十九大以后，中央把这样一种供给侧改革表述为构建社会主义市场经济现代化经济体系的主线，确定为全局的和长远的战略方针与导向，财政的分配和宏观调控，要适应这样一个主线上的全局配套改革、可持续发展的要求。

再有，推进应特别提到的，是在公共财政导向之下，我们加强了对各项社会事业和基本民生事项的支持力度，服务于促进经济社会的协调可持续发展，从科学发展观、和谐社会构建到现在说的“五位一体”，积极地促进城乡协调发展，区域经济协调发展，经济与社会的协调发展，以及人和自然的协调发展。

六、坚持以“分税制”为方向深化改革和实施公共财政与全局的配套

（一）关于分税制的辨析

把以上这些做一个梳理之后，我们要特别讨论两个重要问题——在现实生活中这两个问题都无法回避，就是坚持财政体制深化改革的大方向上，是不是应该坚定不移地继续按照分税制来掌握，还有就是公共财政和全局改革的配套应该怎么认识。

首先，我要较多地展开谈一谈对于分税制的看法。在实际生活中间这个争议是客观存在的，我的看法也比较鲜明，我们做了这么多研究，所形成的基本认识，就是财政体制如果要适应市突破口场经济的客观要求，来“二位一体”地处理好政府和企业、中央和地方两大经济关系，如果加上前面说的公权体系和公民的关系，那么就是“三位一体”，除了分税制之外，是别无它途的。我们放眼看去，全球市场经济的经验和我们自己从中华人民共和国成立到现在70年税收以上时间段里的本土经验，都在证明这一点。跟下来，就要肯定1994年分税制改革的里程碑意义和历史性的贡献，它终于实现了从行政性分权转为经济性分权——相关的基本认识上，要强调分税制是内洽于市场经济体制的，坚持深化分税制改革在方向上必须坚定不移，使这样一个制度在统一市场中间横向到边、纵向到底来全覆盖——言下之意，咱们现在省以下还没有做到落地，在中国，分税制并没有达到全覆盖的状态。

完整、准确地理解分税制要澄清几个重要认识：第一，这种分税制为基础的分级财政的逻辑起点，是市场经济目标模式取向之下政府的职能定位和所获得的收支权，要靠合理的制度安排来保障，政府依靠以税为主的这种依法的收入筹集机制，来获得履行自己职能的财力。第二，履行政府合理的职能，就是“政府事权”概念之下要对应的内容，这个政府的事权范围到底怎么样合理化地来设定（理论上说，政府怎样从最高权力机构——人民代表大会获得授权），涉及各级政府事权的划分、合理的分工。政府履职的物质支持力量，就涉及到一个所谓广义的“宏观税负”概念——在学术上讲，所谓宏观税负是政府所有的收入（税收、非税收入）合在一起，和年度GDP之比，可以形成一个量化的相对数量表现。这个量值的高或低，在各个国家，各个不同发展阶段，它是有差异的，但是要力求它的合理化，以它来匹配和支持政府事权范围的合理化。第三，这个事权怎么合理界定，对于广义宏观税负怎么样正确把握而言，它是个大前提。我们深化分税制改革，制度设计全程优化的始发基础环节，就是这个事权划分。在十八大、十九大之后，深化财税体制改革这方面，中央越来越清晰地强调理顺中央地方体制关系，要以事权的合理化落到支出责任上这样的要求。事权和支出责任怎么样让它们合理化，是直接对接操作的改革任务。第四，如果从广义税基的收入划分视角来看，首先要考虑不同的税种的属性和特点如何，地区之间这个税基配置框架，大体上是要规范一律的，但是各个地方实际税收的丰度，必然是高度和低度差异地展开。同样是一个税种，不同地方能拿到的资金的区别，我们称为丰度的区别，是高低不一的，客观地存在着我们国家特别突出的财政收入在地区之间的“横向不均衡”。像沿海发达地区，长三角、珠三角，它的增值税过去是地方拿25%，现在上升到50%，中部、西部同样，过去25%，现在50%，与珠三角、长三角在这方面没有区别——这个没有区别非常重要，这叫规范性，不留任何讨价还价的余地。但是实际上这样的一个税源，对于各地政府的支持力度那就有极大的不同：沿海发达地区它的丰度高、支持力度非常大，中西部，特别是西部欠发达地区，它的丰度就非常低，支持力度就相当小。这种横向2025年的不均衡，带来的就是我国显著的区域发展差异这个背景。第五，收入和支出在政府之间的划分，所遵循的就要有不同的原则，各地的税收丰度和供给公共产品的成本，是必然不同的，中央的本级和地方的各级（各个省到市县），这样本级意义上的“地方”，都不能简单地说各自收支平衡，客观上需要基于中央和地方的“纵向不均衡”来实施自上而下的转移支付制度以矫正地区间的“横向不均衡”。所谓纵向不均衡，就是这几年大家都耳推进熟能详的财力格局：你看中央在整个中国财政收入里差不多要拿一半，1994年以后开始拿得高一点，是55%，现在落到低点，是45%，就是接近一半。拿到这些财力以后，满足中央自己本级支出的需要，只是其中一小半，20个点足矣，剩下的20多个点，都是要往下以转移支付给地方。往下的转移支付，可不是“推平头”安排，它是非常明显地按照现在的制度算出来以后，主要去支持西部欠发达地区和中部一些农业比重很高的省份。自上而下转移支付制度能够运行的前提，是中央地方纵向不均衡，中央必须在满足本级支出需要之后多出一块财力，才能发挥中央政府的职能作用，才能调节地区间的横向不均衡。所以，分税制这样的一个意义，我们要深刻领会。

把这些勾画了以后，我们看看实际的中国政府间财政关系。从这个简要的框图（图一），我们可以知道，政府“钱从哪里来”，有税收和非税收入，它们形成全国可以合计的财政收入，然后按照分税制的收入划分原则，形成中央本级收入和地方本级收入（均含共享收入）。地方的概念包括全部的省以下各级，从省、市、县，到基层乡镇——现在实际上我们认为在乡财县管以后，乡镇一般情况下是县级财政下管的一个预算单位了，但是形式上各级财政都有本级概念。中央收入首先按照1994年的体制，有一块税收返还保证当时确认的既得利益，使地方的收入多出这一块，直到现在还有。剩下的中央收入里，除了满足中央本级支出需要之外，又有很大的一块是转移支付，包括占较大比重的一般转移支付，以及必须保留的那些专项转移支付。转到地方，使地方可用财力更多出了一块。

在中央本级支出发生以后，它有一个入不敷出的缺口，那就是由连年的赤字体现。这个赤字部分，中国现在实际上主要依靠我们的公债不断来弥补这个缺口。到了2009年以后，开始地方试行发地方债，在预算法的修订以后，更是登堂入室有了地方债，所以，又体现出地方预算有赤字了，以地方债来弥补的赤字是地方本级支出这里面的虚线的这一块。把中央和地方的赤字合在一起，再把两边的支出合在一起，那么就是每年我们统计数据上可以表现出的全国财政支出的总盘子。

这是一个帮助我们理解中国政府间财政关系的简要图示。其中我们要把握的内容，就是这么大的一个中国，区域差异如此明显，怎么样维持国家的统一，民族的改革团结？怎么样推动基本公共服务的均等化？一定要有这样一个合理的政府体系“钱从哪里来，怎么来，用到哪里去，怎么用”的制度安排。以分税制为基础的分级财政，是要按照我们前面所说到的经济性分权、依法理财等等这样的基本原则，来处理好这一套关系。对这样的基本情况做了勾画以后，我们应形成一些需要明确的认识。坚持财政体的制深化改革的分税制方向，既然在顺应市场经济客观要求这个意义上要坚定不移，那我们就必须依制度建设的逻辑，认识到各级政府“财权和事权相顺应”和“财力与支出责任相匹配”这两个表述都十分重要，不可偏废。一方面，不能把事权合理化的问题甩掉，上来就说财权和支出责任相匹配就解决问题了，不行。政府事权怎么样和财权顺应，这个制度设计必须把握好，那么，分税制形成的税基的配置，即财权问题的主要内容，要按照经济分析处理好什么样的税更合理地配置到哪个政府层级上等等这样的具体问题，来努力使各级的财权（实际上首先主要是征税权）和它应该履行的事权相顺应。其后，还有这样必然出现的前面已说到的财力纵向不均衡的问题，怎么样达到财力和支出责任相匹配呢？跟上的就是转移支付制度。可知“财权与事权相顺应”和“财力与支出责任相匹配”这两个概念不可偏废，但是两者间是属于递进关系，而不是平行关系。比较适当的中央地方的财力比重到底是应该怎么样的？1949年后开始中央55%，现在逐渐落到了45%，这并没有一个绝对地说在哪个量值上就可以固定下来、一劳永逸就按这样处理的比例，需要顺应着经济发展的阶段，顺应着我们体制的演变，按照市场经济轨道健全发展，动态优化地处理这种关系。但是首先，还是必须处理好财权顺应事权，跟着再使转移支付配套上去的财力达到和支出责任相匹配。正确处理经济性分权制度安排的各个环节以后，自然生成的那个比重，就是合理的比重，而且要动态优化。所以，有的同志在讨论中间跳过所有这些环节，上来就说我主张地方在整个财力盘子里的比重要继续提高，比如说提高到60%，或提高到70%，其实还缺乏论证。我们一定要首先从基本的逻辑关系上把制度安排理顺，然后才能去探讨具体的数量关系。

2013年的时候，我们的研究者以全中国省以下的财政体制文件为依据，形成了一个通盘情况的表格。研究的背景，就是1994年的分税制在运行过程中，也越来越多地体现出一些中央和地方关系里的矛盾和不同的看法。那么有人提出要重新考虑基本思路，中央和地方是不是可以考虑在不同的区域按照不同的体制来建立制度框架？比如说把全中国分成农业区域和非农业区域，农业区域不搞分税制，只有非农业区域才搞分税制。另外，在中央和省之间可以考虑搞分税制，在省以下可以不搞分税制。有的同志听后，说这可是因地制宜，好像很有道理。但如果分析一下，我们认为这个思路是错误的。实际上这个思路在整个资源配置方面没有理解中国应该是一个统一市场，要素的流动应该无壁垒，各个区域无论你称它为农业区域还是非农业区域，在解决国家治理基础的这样一个财政分配体系方面，制度安排应该是共性为主，不可能分成板块式的不同制度框架。在实际执行过程中间，你也很难划清什么叫农业区域，什么叫非农业区域，如按照行政辖区边界划，一定会出现非常严重的问题。比如说整个吉林省，是农业大省，那么你说它是农业区？它里面可有非常重要的中心城市、工矿企业这样的工业区域，哪怕你能够硬性的把整个吉林省确定为非农业区域不搞分税制，那么在整个财力分配中不搞分税制，是不是要沦落到原来那个包干状态和无休止的中央地方间的讨价还价？所有的矛盾问题就一起又都回来了。所以，把整个中国版图切成不同的板块，各搞一套财政体制是行不通的，这样的一个说法，实际上是伪命题。这样横向的切分不行，纵向的是不是可以呢？表一就说明了现实问题。所谓纵向的中央和省之间搞分税制而省征管以下不搞分税制，对应的实际情况是什么？这个一览表，表明我们1994年以后的现实情况，恰恰是省以下并没有搞分税制，省以下没有能够按照意愿真正落到分税制这个状态上。在各省的文件中，有的是说搞分税制，有的直接否定。比如，可看到浙江、福建、也包括辽宁，这都是比较发达的区域，有工业集群的区域，它们在省以下是否按税种分税呢？否。明确规定不搞分税制。很多说“是”的区域，实际上就省以下的体制安排看，并没有真正进入分税制状态，五花八门、复杂易变的分成制是实际情况。如果把这个表看过以后，就可以得知，有些地方是直接说就搞总额分成，另外一些比较多的地方，说我们学中央和省之间的思路，在省以下搞分税制，实际上却都无法进入规范的分税制状态。而且这个搞不搞分税制，其实在前面一二十年里也有过不少的反复，有的省级行政区，是有几年说搞分税制，又有几年不搞分税制，名义上有进入分税制的，有退出分税制的。总体来说，实事求是地讲，省以下不搞分税制，其实是一种事实陈述，我国省以下并没有真正落实1994年改革的要求，把市、县（形式上还有乡镇）真正落实到分税制状态。所以，建议“省以下改为不搞分税制”，其实是一种空谈，本来就还没有搞成呢！

* 截至到2013年6月。

浙江、福建两省采用总额分成的体制，总额分成的比例是20%。辽宁新加入总额分成类型，按照深化一市一率的办法分成。

资料来源：样本省（区）财政体制文件。

注：与2006年的情况对比，26个省区共有9个进行了体制调整，其中：东部6个省份有4个调整了体制，占比66.7%；中部地区10个省份有3个调整了体制，占比30%；西部地区10个省区有2个调整了体制，占比20%。东部地区明显高于中西部地区。另外，浙江省省对下分享比例和方法没有发生变化，但2008年省政府出台了一个调整体制的文件，对省对下转移支付进行的重新设计。

在2006年，有三个东部省份（江苏、浙江和福建）采用总额分成的办法，统一分享比例20%；到2013年有四个东部省份采用总额分成办法（浙江、福建、辽宁和湖北），江苏退出总额分成办法，采用分税种分成，而辽宁退出分税种分成，采用总额分成，总额分成率一市一率，湖北也从分税种分成改为总额分成。

从财力分配的角度看，实施调整的省区主体特点是向省级集中财力，如广东省、内蒙古自治区、贵州、海南、湖南。

那么接着就得有判断了：对分税制产生怀疑的原由，主要是1994年分税体制实行之后，我国出现了基层财政困难的问题，隐性负债膨胀的问题，还有土地财政短期行为的问题。这一系列问题，受到社会方方面面的关注和很多的诟病，批评这些弊端和问题时，有的人就把矛头指向分税制，认为这是分税制造成的。其实我们把前面这些情况挑明以后就可以“理论联系实际”来看清，基层困难、隐性负债和土地财政短期行为，绝不是分税制的必然结果，它恰恰是分税制体制在中国并没有能够如愿地在省以下真正贯彻落实而造成的。省以下这些体制，总体特征是分成制，分成制意味着你文件上一地一率地具体给财力分配比重加以确定以后，缺乏稳定性，或迟或早要调整，而调整靠什么？是讨价还价处关系，规范性上跟分税制完全不可同日而语。机会主义、强势压制弱势、短期行为等自然而然就会产生。财权安排在这种讨价还价体制里，自然体制改革而然按照中央和省居于上级地位的这样一个势能，省、市会把财力的重心往自己身上提，而支出责任、事权的重心，却非常容易往下压，一直压到乡镇基层。这样就出现了事权与财权、财力两相背离的基层困难。比较低端的地方政府，不得已就要转向隐性负债来贯彻自己的发展战略。而且在自己规范的税收和非税收入这方面不足以支持履行自己职能需要的情况之下，就特别看重在辖区之内通过不动产的开发、土地批租来取得收入，而土地批租收入是非常容易引出短期行为特征的：我“为官一任”也就三四年，在我任期之内尽可能地批地取得收入，这样取得的大量收入尽快投入我（决策者）特别钟情的一些标杆式的项目，出政绩，追求官员自己的升迁，而这个土地批租取得收入覆盖的，可是40年到70年的时间段，后面这好几十年里，这块地是无法再取得这项收入了，那么此地的后任，后面的几届、十几届的为政者，就无法再取得类似的收入。如此短期行为带来的，一定是防不胜防的资源错配。这些问题的发生，我们都不能忽视，但它并不是所谓分税制带来的结果，恰恰是与分税制不能在基层得到有效的贯彻落实有关而产生的问题。

对这样的一个事情，朱镕基同志有一个鲜明的态度。他在卸任总理之后，按照他的原则，就是再也不对现实问题发表意见，但是后来有一年，他去参加曾任院长的清华大学经管学院的年度会议，在很有仪式性的这样一个年度会议上，有刘延东副总理作为时任的国务院领导陪同。镕基同志忍不住讲了一通话，后来网上也有广泛的报道，显示了他非常鲜明的态度。他忍不住说到的关键点，是强调我们后来碰到的这些问题，打板子打在分税制身上是打错了地方，这事关深化改革大方向的正确掌握这样一个大是大非的问题。作为研究者，深入我是完全认同这样一个基本判断的。搞社会主义市场经济除了分税制之外别无他途，财政的分税制怎么样在1994年的基本制度框架应该得到巩固的同时，深化改革，消除它的过渡色彩，使它更完善和成熟起来？那么就需要把近期的目标和中长期的目标相结合，来找准病源，对症下药，标本兼治而追求治本为上。这方面要把问题点破。

1994年之后，由于省以下迟迟不能真正进入分税制状态，而造成了前面所说的那三大弊病，是什么样的病因，怎么样就造成这样一个深化改革受阻的局面？我们认为病因分析其2025年实并不复杂。1994年的时候，来不及细化讨论省以下到底怎么搞分税制，总的原则就是地方比照中央和省为代表的地方之间这个分税制框架，各地自己去试。中国当时可是五级政府框架，明知道世界上其他搞市场经济的国家分税制一般就是三级，但是我们中国可以试嘛。以后的实验有这么多年了，可以得出一个基本判断：五级分税此路不通，无解。总共就20种左右的税，怎么能在五级实行分税、做出合理配置？在这个看似技术性的问题上，就是不可能形成答案的。迟迟不能真正合理分税，那么过渡态变成凝固态，就形成了省以下的分成制，甚至到一些困难的地方、靠近基层的地方，干脆就是包干制。我们过去就知道一定会弊病丛生的老体制，于是在省以下延续着。如果是这样的一个病因，那么我们就有了病理分析的结论——既然病理分析指出的是省以下层级过多分税无解，那么对症下药怎么解决问题呢？扁平化改革。

在实际生活中征管，已经看到了过去就有浙江经验，省以下市和县可以维持着“行政不同级，但是财政同级”，让他们“在一个平台上对省说话搭体制”。这样的一个浙江经验，是扁平化在实际生活中多少年就存在的一个具体案例。实际运行的结果，造成浙江发展中的很多正面效应，比如县域经济发展得生机勃勃，民营经济得到比较大的发展空间，实际上政府层级在财政分配上扁平化以后，有利于消除很多信息不对称，降低管理成本，进而降低社会中的“交易费用”，而且也有利于更好处理政府和公民之间的信息交流和促进官民关系融洽，等等，有一系列的好处。

把这个重要问题做了这样一番概括分析，形成前面提到的基本认识之后，我们要对于另外一个重要问题也做出清晰的表述。

（未完待续）

贾 康 介 绍