国土部2016年16号文件(国土资源部2016年20号文件)

笔者根据煤矿建设项目管理相关法律法规政策，结合近年来行政机关简政放权、“放管服”改革实际情况，对煤矿建设项目审批管理中的合规要点进行梳理，以期为煤矿建设项目的依法依规开展提供参考。文章分两期刊发，本篇为（下）篇。

一、煤矿建设项目核准前审批要件

二、煤矿建设项目核准程序要点

三、煤炭采矿权登记前置要件及程序要点

四、煤矿建设项目前期其他审批要件

五、煤矿建设项目开工及竣工投产前审批要件

四、煤矿建设项目前期其他审批要件

（一）地质灾害危险性评估

根据《地质灾害防治条例》（国务院令〔2003〕394号）等规定，煤矿建设项目在可行性论证阶段，应当委托具有相应资质的单位进行地质灾害危险性评估。《建设用地审查报批管理办法》规定，单独选址的建设项目位于地质灾害易发区的，建设单位提出用地申请时，应当提供地质灾害危险性评估报告。

《国土资源部关于加强地质灾害危险性评估工作的通知》（国土资发〔2004〕69号）规定，对地质灾害危险性评估成果实行备案制度，地质灾害危险性评估报告通过专家组审查后，评估单位应在一个月内到国土资源行政主管部门备案。2014年原国土资源部发布《关于取消地质灾害危险性评估备案制度的公告》（2014年第29号），决定取消地质灾害危险性评估备案制度，评估报告不再报送国土资源主管部门备案。

（二）建设项目压覆矿产资源审批

建设项目压覆重要矿产资源须经审批。《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号）规定，建设项目选址前，建设单位应向省级国土资源行政主管部门查询拟建项目所在地区的矿产资源规划、矿产资源分布和矿业权设置情况。不压覆重要矿产资源的，由省级国土资源行政主管部门出具未压覆重要矿产资源的证明；确需压覆重要矿产资源的，建设单位应根据有关工程建设规范确定建设项目压覆重要矿产资源的范围，委托具有相应地质勘查资质的单位编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告，并履行压覆重要矿产资源审批程序。

建设项目压覆非重要矿产资源是否审批规定不一。对于建设项目压覆非重要矿产资源是否需要审批，《矿产资源法》和《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》均未作规定，各省规定不尽相同。例如，《河南省建设项目压覆矿产资源管理办法》（豫国土资发〔2003〕135号）规定，建设项目压覆非重要矿产资源的，由矿产所在地的县级以上国土资源主管部门提出初步审查意见，省国土资源主管部门应在30个工作日内组织审查并出具是否同意压覆矿产资源的批复文件。《重庆市规划和自然资源局关于规范建设项目压覆重要矿产资源审批工作的通知》（渝规资规范〔2019〕23号 ）规定，建设项目确需压覆重要矿产资源，应依法按规定报批；建设项目确需压覆其他矿产资源，由项目建设单位与矿业权人参照国家规定的补偿标准协商解决补偿事宜，不再办理压覆矿产资源审批。

压覆审批手续是建设单位取得用地批复的前置条件。《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》规定，凡申请办理土地预审或用地审批的，要按照有关规定，提交省级国土资源行政主管部门出具的未压覆重要矿产资源证明或压覆重要矿产资源储量登记有关材料。《国土资源部关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》（国土资规〔2016〕16号）规定，用地预审阶段，不再对单独选址的审批类建设项目是否压覆重要矿产资源进行审查。在用地报批阶段，建设项目涉及压覆重要矿产资源的，在建设单位说明已与矿业权人就压矿补偿问题进行协商、有关市县人民政府承诺做好压矿补偿协调工作的前提下，可办理用地审批手续；同时，省级国土资源主管部门应督促建设单位与矿业权人签订补偿协议，按规定办理压覆矿产资源审批和登记手续。对未签订补偿协议、未办理压覆矿产资源审批登记手续的，省级人民政府不得转发用地批复、市（县）人民政府不得供地。

（三）建设用地手续

申请用地。煤矿项目通常属于单独选址项目，建设单位应当向土地所在地的市、县自然资源主管部门提出用地申请。提出用地申请时，应提交下列材料：建设项目用地预审意见；建设项目批准、核准或者备案文件；建设项目初步设计批准或者审核文件。建设项目拟占用耕地的，还应当提出补充耕地方案；建设项目位于地质灾害易发区的，还应当提供地质灾害危险性评估报告。国家重点建设项目中的控制工期的单体工程和因工期紧或者受季节影响急需动工建设的其他工程，可以由省、自治区、直辖市自然资源主管部门向自然资源部申请先行用地。经批准先行用地的，应当在规定期限内完成用地报批手续。

组卷报批。市、县国土资源主管部门对材料齐全、符合条件的建设用地申请，应当受理，并在收到申请之日起30日内拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准。农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案经有批准权的人民政府批准后，同级国土资源主管部门应当在收到批件后5日内将批复发出。

实施供地。经批准的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，由土地所在地的市、县人民政府组织实施。以有偿使用方式提供国有土地使用权的，由市、县国土资源主管部门与土地使用者签订土地有偿使用合同，并向建设单位颁发《建设用地批准书》。土地使用者缴纳土地有偿使用费后，依照规定办理土地登记。以划拨方式提供国有土地使用权的，由市、县国土资源主管部门向建设单位颁发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》，依照规定办理土地登记。

（四）建设项目安全预评价

根据《煤矿建设项目安全设施监察规定》（国家安全生产监督管理总局令第81号）等规定，煤矿建设项目在可行性研究阶段，应当进行安全预评价，由承担煤矿建设项目安全评价的安全中介机构按照规定的标准和程序进行预评价，提出预评价报告。

安全预评价报告内容。煤矿建设项目安全预评价报告应当包括以下内容：（一）主要危险、有害因素和危害程度以及对公共安全影响的定性、定量评价；（二）预防和控制的可能性评价；（三）建设项目可能造成职业危害的评价；（四）安全对策措施、安全设施设计原则；（五）预评价结论；（六）其他需要说明的事项。

安全预评价报告备案问题。2003年出台的《煤矿建设项目安全设施监察规定》要求，安全评价报告应报煤矿安全监察机构备案。2009年《国家煤矿安全监察局关于取消煤矿建设项目安全评价报告评审备案的通知》（煤安监监察〔2009〕13号）规定，简化相关行政许可程序，强化煤矿安全评价机构责任，煤矿建设项目安全评价报告不再评审和备案。煤矿安全评价机构应科学、公正、合法、自主地开展安全评价工作，并对所作出的评价结果负责。

（五）初步设计和安全设施设计

编制要求。煤矿建设项目核准后，建设单位要根据煤矿建设规模，委托具有相应资质的同一设计单位承担初步设计与安全设施设计。设计单位要按照《煤炭工业矿井设计规范》《煤炭工业露天矿设计规范》《煤矿安全规程》和煤矿安全标准，编制初步设计和安全设施设计。

初步设计审查。根据《国家发展和改革委员会、国土资源部、建设部、安全监管总局、煤矿安监局关于加强煤炭建设项目管理的通知》（发改能源〔2006〕1039号），煤矿初步设计由所在地的省级政府指定的部门会同省级发展改革委审查，省级政府未指定审查部门的，由省级发展改革委会同同级煤炭行业管理部门审查。

安全设施审计审查。根据《煤矿建设项目安全设施监察规定》（国家安全生产监督管理总局令第81号），煤矿建设项目安全设施的设计审查，由煤矿安全监察机构按照设计或者新增的生产能力，实行分级负责。设计或者新增的生产能力在300万吨/年及以上的井工煤矿建设项目和1000万吨/年及以上的露天煤矿建设项目，由国家煤矿安全监察局负责设计审查。设计或者新增的生产能力在300万吨/年以下的井工煤矿建设项目和1000万吨/年以下的露天煤矿建设项目，由省级煤矿安全监察局负责设计审查。2020年《国家矿山安全监察局职能配置、内设机构和人员编制规定》要求将煤矿安全生产许可、建设工程安全设施设计审查等事项移交给地方政府，但此项工作目前仍由煤矿安全监察局负责。

（六）节能审查

根据《中华人民共和国节约能源法》《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发展和改革委员会令第44号）等规定，固定资产投资项目节能审查意见是项目开工建设、竣工验收和运营管理的重要依据，建设单位需在开工建设前取得节能审查机关出具的节能审查意见。

节能审查权限。固定资产投资项目节能审查由地方节能审查机关负责。国家发展改革委核报国务院核准以及国家发展改革委核准的企业投资项目，建设单位需在开工建设前取得省级节能审查机关出具的节能审查意见。年综合能源消费量 5000 吨标准煤以上的固定资产投资项目，其节能审查由省级节能审查机关负责。其他固定资产投资项目，其节能审查管理权限由省级节能审查机关依据实际情况自行决定。

节能审查程序。建设单位应编制固定资产投资项目节能报告。节能审查机关受理节能报告后，应委托有关机构进行评审，形成评审意见，作为节能审查的重要依据。节能审查机关应在法律规定的时限内出具节能审查意见，节能审查意见自印发之日起2年内有效。通过节能审查的固定资产投资项目，建设内容、能效水平等发生重大变动的，建设单位应向节能审查机关提出变更申请。

（七）取水许可审批

1.2016年以前，煤矿建设项目前期涉水行政审批包括取水许可和水资源论证报告书审批两项

取水许可。根据《中华人民共和国水法》《取水许可管理办法》等规定，国家对水资源依法实行取水许可制度，申请取水的单位或者个人，应当向具有审批权限的审批机关提出申请。审批机关受理取水申请后，应当对取水申请材料进行全面审查，并综合考虑取水可能对水资源的节约保护和经济社会发展带来的影响，决定是否批准取水申请。建设项目取得取水许可申请批准文件，申请人方可兴建取水工程或者设施。

水资源论证报告书审批。2002年水利部、原国家发展计划委员会制定的《建设项目水资源论证管理办法》规定，对于直接从江河、湖泊或地下取水并需申请取水许可证的新建、改建、扩建的建设项目，建设项目业主单位应当进行建设项目水资源论证，编制建设项目水资源论证报告书。建设项目水资源论证报告书，由具有审查权限的水行政主管部门或流域管理机构组织有关专家和单位进行审查，并根据取水的急需程度适时提出审查意见。建设项目水资源论证报告书的审查意见是审批取水许可（预）申请的技术依据。　

2.2016年以后，取水许可和水资源论证报告书审批整合为取水许可审批

2016《水利部简化整合投资项目涉水行政审批实施办法（试行）》（水规计〔2016〕22号）、《水利部办公厅关于做好取水许可和建设项目水资源论证报告书审批整合工作的通知》（办资源〔2016〕221号）规定，对投资项目涉水行政审批内容相近事项进行分类整合，将取水许可和建设项目水资源论证报告书审批2项整合为取水许可审批。在取水许可申请受理阶段需一并提交建设项目水资源论证报告书，作为取水许可审批的重要依据。

（八）水土保持方案审批

根据《水土保持法》《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》等规定，煤矿建设项目应编制水土保持方案，并报水行政主管部门审批。

方案编制。水土保持方案的编报工作由建设单位负责。建设单位可按要求自行编制水土保持方案，也可委托有关机构编制。具体编制水土保持方案的单位和人员，应当具有相应的技术能力和业务水平。

方案审批。水土保持方案编制完成后，建设单位应当向有审批权的水行政主管部门提交书面申请和水土保持方案报告书。有审批权的水行政主管部门受理申请后，应当依据有关法律、法规和技术规范组织审查，或者委托有关机构进行技术评审。水行政主管部门应当自受理水土保持方案报告书审批申请之日起二十日内，作出审查决定。经审批的项目，如性质、规模、建设地点等发生变化时，项目单位应及时修改水土保持方案，并按照程序报原批准单位审批。

（九）文物勘探

《中华人民共和国文物保护法》规定，进行大型基本建设工程，建设单位应当事先报请省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探。考古调查、勘探中发现文物的，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门根据文物保护的要求会同建设单位共同商定保护措施。

煤矿项目开工建设前，建设单位按照上述规定向文物管理部门申请进行地下文物勘探。勘探结束后，文物管理部门应出具文物勘探竣工的通知。

（十）职业病危害预评价

根据《职业病防治法》《煤矿作业场所职业病危害防治规定》（国家安全生产监督管理总局令第73号）等规定，煤矿建设项目在可行性论证阶段，建设单位应当委托具有资质的职业卫生技术服务机构进行职业病危害预评价，编制预评价报告。

2001年颁布的《职业病防治法》规定，由卫生行政部门对职业病危害预评价报告进行审核。2016年修订的《职业病防治法》，取消了建设项目职业病危害预评价报告审核程序。根据《建设项目职业病防护设施“三同时”监督管理办法》（国家安全生产监督管理总局令第90号）、《建设项目职业病危害风险分类管理目录（2012年版）》，煤矿项目建设单位主要负责人或其指定的负责人应当组织外单位职业卫生专业技术人员参加评审工作，并形成评审意见。建设单位应当按照评审意见对职业病危害预评价报告进行修改完善。职业病危害预评价工作过程应当形成书面报告备查。建设项目职业病危害预评价报告通过评审后，建设项目的生产规模、工艺等发生变更导致职业病危害风险发生重大变化的，建设单位应当对变更内容重新进行职业病危害预评价和评审。

五、煤矿建设项目开工及竣工投产前审批要件

（一）煤矿项目开工备案

《国家发展和改革委员会、国土资源部、建设部、安全监管总局、煤矿安监局关于加强煤炭建设项目管理的通知》规定，煤矿建设项目开工前，建设单位应将项目核准、初步设计和安全设施设计批复文件，采矿许可证，设计、施工和监理单位资质证，施工企业安全生产许可证，中标文件，工程质量监督手续，保证安全施工的措施，以及拟开工日期等，向省级发展改革委、煤炭行业管理部门、煤矿安全监管部门和煤矿安全监察机构告知备案，有关部门应出具备案回执。

近年来，各地为了加强煤矿建设项目管理，对煤矿项目开工备案所需提供材料做了进一步明确，增加了建设用地批复、环境影响评价批复、文物考古勘探竣工通知书等材料。

（二）煤矿项目联合试运转

联合试运转实行备案管理。煤矿建设项目建成后竣工验收前，应当进行联合试运转。联合试运转开始前，项目建设单位应当编制联合试运转方案，并报省级煤炭行业管理部门备案。相关部门收到内容完整的联合试运转方案即为备案。联合试运转的期限一般为1-6个月；特殊情况下，在规定期限内未完成联合试运转工作的可以延期，但联合试运转总时间最长不得超过12个月。联合试运转期间，项目建设单位可按规定向有关部门申请专项验收。

编制联合试运转报告。联合试运转完成后，项目建设单位应编制联合试运转报告。联合试运转报告应当包含以下主要内容：（一）各主要系统运行情况；（二）主要生产设备故障处理记录与分析；（三）提升、运输、排水、通风、供电、采掘等主要设施与装备的检测、检验报告；（四）联合试运转的效果分析；（五）有关安全生产的建议；（六）其他应说明的事项。

（三）煤矿项目竣工验收

竣工验收主体。《煤矿建设项目竣工验收管理办法》（国能发煤炭〔2019〕1号）规定，煤矿项目建设单位负责组织煤矿建设项目竣工验收，项目单位实行多级管理的，可由项目单位上一级具有独立法人资格的单位负责组织验收。

竣工验收条件。煤矿建设项目竣工验收应当具备以下条件：（一）已按批准的建设规模、标准、投资和内容建成，满足设计和生产要求；有剩余工程的，剩余工程不得是主体工程，不得影响煤矿正常生产；（二）工程质量合格；（三）安全设施、环境保护设施、水土保持设施、职业病防护设施、消防设施等按要求建成，并通过专项验收；（四）项目建设单位已按要求落实煤炭产能置换等相关产业政策；（五）项目竣工档案资料齐全，符合档案管理要求；（六）煤矿组织机构设置符合有关要求，建立健全规章制度；职工经过培训合格，特种作业人员取得上岗操作资格证书；矿长安全生产知识和管理能力按规定考核合格；（七）联合试运转达到预期效果，试运转中出现的问题已妥善解决，联合试运转报告已编制完成。

竣工验收程序。煤矿建设项目竣工验收前，项目建设单位应当编制竣工验收报告。项目建设单位应当根据煤矿建设项目的具体情况，组成竣工验收委员会，负责开展项目竣工验收工作。竣工验收委员会通过听取汇报、查阅档案资料、现场检查等方式，全面检查工程建设情况，对建设项目进行综合评价，讨论通过并签署《煤矿建设项目竣工验收鉴定书》。煤矿建设项目竣工验收合格后，项目建设单位应当通过全国投资项目在线审批监管平台报送项目竣工信息，并将《煤矿建设项目竣工验收鉴定书》报送省级煤炭行业管理部门。

（四）安全生产许可证

颁证权限。《煤矿企业安全生产许可证实施办法》（国家安全生产监督管理总局令第86号 ）规定，国家煤矿安全监察局负责中央管理的煤矿企业总部（总公司、集团公司）安全生产许可证的颁发和管理。省级煤矿安全监察局负责其他煤矿企业安全生产许可证的颁发和管理。《国家矿山安全监察局综合司关于开展煤矿安全生产许可事项移交工作的通知》（矿安综〔2021〕33号）要求，将煤矿安全监察机构承担的煤矿生产企业安全生产许可证颁发管理工作，移交至各省级煤矿安全监管部门承担。

申请主体。《煤矿企业安全生产许可证实施办法》（国家安全生产监督管理总局令第86号 ）规定，煤矿企业除本企业申请办理安全生产许可证外，其所属矿（井、露天坑）也应当申请办理安全生产许可证，一矿（井、露天坑）一证。煤矿企业实行多级管理的，其上级煤矿企业也应当申请办理安全生产许可证。

提交材料。煤矿企业申请领取安全生产许可证，应当提供：1.安全生产许可证申请书；2.主要负责人安全生产责任制材料（复制件），各分管负责人、安全生产管理人员以及职能部门负责人安全生产责任制目录清单；3.安全生产规章制度目录清单；4.设置安全生产管理机构、配备专职安全生产管理人员的文件；5.主要负责人、安全生产管理人员安全生产知识和管理能力考核合格的证明材料；6.特种作业人员培训计划，从业人员安全生产教育培训计划；7.为从业人员缴纳工伤保险费的有关证明材料；8.重大危险源检测、评估和监控措施；9.事故应急救援预案，设立矿山救护队的文件或者与专业救护队签订的救护协议。煤矿申请领取安全生产许可证，还应当提供采矿许可证、特种作业人员操作资格证书的证明材料、从业人员安全生产教育培训计划和考试合格的证明材料、具备资质的中介机构出具的安全评价报告等材料。

综上，煤矿建设项目前期手续齐全，项目建设完成、竣工验收合格并取得安全生产许可证等证照后，方可正式投入生产，转入生产煤矿管理。

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吴永高律师，北京金诚同达律师事务所合伙人，曾在原国土资源部法律中心工作多年，长期从事土地和矿产等自然资源领域法律实务和理论研究工作。曾担任2019-2021年度自然资源部法律顾问、2017-2020年度自然资源部法律中心法律顾问。现为中国矿业联合会法律专业委员会副主任、中国政法大学国土资源法律研究中心特聘研究员、中国矿业大学法律硕士校外导师、中国地矿经济法学分会常务理事。