随着改革开放推向深入，上世纪80年代中后期，无有偿、无限期、无流动的土地使用制度已不适应社会经济发展。1987年，原国家土地管理局报经国务院批准，在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州等城市进行土地使用制度改革试点。1987年9月、11月和12月，深圳市原规划国土资源局分别以协议、招标和拍卖方式出让了3宗国有土地使用权。1988年，《宪法》《土地管理法》先后修改，将原来的“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式转让土地”，修改为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式转让土地，土地使用权可以依照法律的规定转让”。
这次修改是一次历史性突破，标志着我国从法律层面确立了城镇国有土地有偿使用制度，土地使用权与所有权分离，可以依法出让转让。随着《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》于1990年5月颁布，土地使用制度改革进一步向前推进——
01
结合国企改革，探索土地有偿使用
在原国家土地管理局时期，当时的地籍司主要从两个方面参与和推进了土地使用制度改革：
组织开展土地定级估价工作，为土地使用权出让提供地价基础；
结合企业股份制改革土地资产处置，探索创新土地有偿使用方式。
我们今天熟悉的国有土地租赁、国有土地使用权作价出资或入股、国有土地使用权授权经营等土地有偿使用和资产配置方式，都是在企业改革的土地资产处置实践中逐步探索和总结出来的：
一般来说，首先是对实践中遇到的具体的土地处置难题予以总结；
然后通过解放思想和改革创新提出问题解决方案，以企业改革土地资产处置批复文件明确下来；
再总结提升写入规范性政策文件，指导其他企业改制土地资产处置工作；进而总结上升为法律法规规定，形成制度。
抓住时机，改制企业土地纳入有偿使用范围。1992年5月，原国家体改委、原国家计委等五部门联合印发《股份制企业试点办法》，部署开展股份制企业试点。这是推进企业存量用地使用制度改革的重要契机，原地籍司与原国家体改委生产体制司协商沟通，双方于同年7月共同制定出台了《股份制试点企业土地资产管理暂行规定》，明确试点涉及的企业划拨用地必须确权登记和评估处置，纳入有偿使用范围。当时法规明确的土地有偿使用方式只有土地使用权出让，在办理具体企业土地确权、评估和处置过程中，我们发现单一的土地使用权出让方式已不能满足企业改制需要，有必要探索新的土地有偿使用和资产配置方式。
国有土地使用权作价出资、入股方式产生。1992年末，中国石油化工总公司所属的上海石油化工总厂被批准进行股份制改革。因该厂涉及的原划拨土地使用权面积较大，经评估，土地使用权价格近20亿元，无论原企业还是改制后的公司都没能力缴纳土地使用权出让金。为此，在会同体改部门与企业进行深入研究和探讨后，原国家土地管理局创造性地提出采用国家以国有土地使用权土地作价出资投入新设的股份公司并作为国家股的方式进行处置。《国家土地管理局关于对上海石油化工总厂股份制改制中国有土地评估结果确认及其他有关问题的批复》（1993国土函字第113号）明确了国家投入新组建股份公司的国有土地面积、土地资产评估价值以及折算的国家股份额（5亿股）。该厂成为第一家以国有土地使用权作价出资、入股方式处置原划拨国有土地的改制企业。
国有土地租赁方式产生。在办理其他企业改制时，有的企业没能力支付出让金，土地使用权作价出资（入股）方式又受改制后的总股本限制而无法采用。在新的难题面前，国有土地租赁方式就此产生，即由国家将一定年期的土地租赁给改制后企业使用，企业按年支付土地租金。
国有土地授权经营方式产生。1996年底，国务院批准中国有色金属工业总公司等3家央企进行国家授权投资机构和国家控股公司试点，要求有关职能部门进一步研究在投资、融资、产权转让及国有土地使用权管理等方面赋予上述总公司必要的权限。1997年1月，原国家土地管理局以国土批〔1997〕3号文批复明确：将原江西铜业公司使用的58宗国有土地，授权中国有色金属工业总公司经营管理，土地使用年期为50年。中国有色金属工业总公司可将其取得的上述授权经营土地使用权作价投入到江西铜业股份公司或出租给股份公司。江铜也成为第一家采用国有土地授权经营方式处置的企业。
总结实践探索，及时上升为政策法规。1993年，原国家土地管理局、原国家体改委联合印发《关于到境外上市的股份制试点企业土地资产管理若干问题的通知》，明确了两种土地资产处置方式。
以土地使用权作价入股。即国家以一定年期的国有土地使用权作价入股，土地资产折为国家股；企业以出让方式取得的土地使用权用价入股，土地资产折为法人股。
股份制试点企业交纳年租金或土地使用权出让金。即国家以租赁方式将土地使用权租赁给股份制企业有偿使用，每年收取相应的租金。
1994年12月，原国家土地管理局、原国家体改委联合印发《股份有限公司土地使用权管理暂行规定》（〔1994〕国土（法）字第153号），对包括国有土地使用权出让、国有土地租赁和国家作价出资（入股）等土地处置方式进行了具体规范。
1998年，《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（国家土地管理局第8号令）颁布，明确对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采用国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以国有土地使用权作价出资（入股）、国有土地授权经营和保留划拨方式予以处置，并对划拨土地使用权处置程序、要求等进行了明确。
有了以上这些改革实践和政策文件积淀，1998年《土地管理法》修订时，新的土地有偿使用方式被顺利写入修改后的《土地管理法实施条例》，从法规上对相关有偿使用方式进行了确认和明确。1999年版《土地管理法实施条例》第29条明确规定，国有土地有偿使用方式包括：国有土地使用权出让、国有土地租赁和国有土地使用权作价出资或入股。
02
土地招拍挂全面推开，市场配置作用有效发挥
1998年原国土资源部成立后，当时的土地利用司资产处经调研发现，经过几年的土地使用制度改革实践，土地有偿使用有了较好的工作基础，但是制度规范仍然不够，现实中几乎只有协议出让，国有土地资产流失严重，亟待加强制度创新和规范建设。目标和路径确定后，推进招标拍卖方式出让土地使用权，成为市场化配置和制度建设的突破口，得以逐年完善、逐步推进：
推荐广东省经验，倡导推进招标拍卖出让土地。1998年9月，原国土资源部转发推荐广东省政府出台的《广东省城镇国有土地使用权公开招标拍卖管理办法》，要求各地结合实际推进这项工作。1999年1月，《国土资源部关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》（国土资发〔1999〕30号）要求各地：商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地，有条件的，必须招标、拍卖出让国有土地使用权。
叫停“庄园”“果园”风潮，对招标拍卖土地提出新要求。1999年春，广东兴起了一阵“庄园”“果园”销售风潮。通过收集相关情况和从一家企业在北京举办的销售发布会现场得知，这类项目基本上都是以承包方式取得一些农村集体所有的果园承包经营权，然后以“庄园”“果园”的名义分割销售，不但擅自改变土地用途，还涉嫌非法转让和非法集资，潜藏金融风险。原国土资源部对此高度重视，很快与司法部、人民银行等部门联合发文予以叫停和警示，并向国务院作专题报告，建议发文规范。1999年5月，《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号）下发，有效制止了“庄园”“果园”风潮蔓延。在起草这个文件时，我们对推行土地使用权招标拍卖进行了强调，明确“商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地，原则上必须以招标、拍卖方式提供。”文件将原来规定中“有条件的”改为“原则上”，这是国务院首次对招标拍卖出让土地使用权提出新的、更为严格的要求。
明确国有土地使用权招标拍卖的范围和界限。2001年初，就土地资产管理中存在的问题，原国土资源部向国务院进行专题报告，建议发文加强管理。2001年4月30日，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）印发，明确提出：商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市县政府土地部门依法以招标拍卖方式提供，招标拍卖必须公开进行；要严格限制协议用地范围；采用协议方式供地的，必须做到在地价评估基础上，集体审核确定协议价格，协议结果向社会公开。这是第一次在国家政策的层面上，明确提出了国有土地使用权招标拍卖的范围和界限，第一次对商业性房地产等经营性土地协议出让亮红灯，成为经营性土地由协议方式为主向招标拍卖方式为主转变的分水岭，是国有建设用地使用权招标拍卖出让的纲领性文件。
11号令出台，四类经营性用地必须招拍挂出让。国务院15号文件的明确要求，需要具体的制度规范。为此，原国土资源部着重梳理总结各地的土地招标拍卖实践，着手起草部门规章，由此发现一些地方在尝试一种既有拍卖特征又有招标特征的新方式，非常适合当时的土地市场发育状况，于是对这一方式进行了总结和规范，明确为“挂牌”方式并写入规章。2002年5月9日，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号）发布，自2002年7月1日起施行。11号令明确规定：商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标拍卖挂牌方式出让；招标、拍卖、挂牌出让，必须按照规定的程序规范操作。这一制度改革当时被社会上称为一场“新土地革命”。
与监察部门共同推进，确定土地协议出让“8·31大限”。招拍挂出让不仅是市场公开配置土地资源的有效方式，也是从源头上和制度上防治土地出让领域腐败问题的有效手段。然而，各地过去习惯了协议出让，经营性用地招拍挂出让制度推进之初遇到很多阻力。为此，原国土资源部主动与原国家监察部对接，共同推进。2002年8月，原国土资源部、原监察部联合下发《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》（国土资发〔2001〕265号），从政治纪律上明确要求进一步规范领导干部从政行为，严禁干预招标拍卖挂牌出让，不推行招拍挂出让而继续审批的就是违纪行为。2004年初，《关于领导干部利用职权违反规定干预和插手建设工程招投标、经营性土地使用权出让、房地产开发与经营等市场经济活动，为个人和亲友谋取私利的处理规定》（中纪发〔2004〕3号）明确领导干部利用职权违反规定干预和插手经营性土地使用权出让行为的处理规定，加大了对违法违纪行为的查处和惩治力度。2004年3月，《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（国土资发〔2004〕71号），明确要求严格和规范执行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度，严格界定历史遗留问题并将历史遗留问题处理的最后时限设定为2004年8月31日。这也是社会上所言的土地协议出让“8·31大限”。这一系列举动，有效推进了土地招拍挂出让制度建设进程。
两个《规范》出台，土地招拍挂进入全面规范阶段。在持续推进招拍挂的过程中，很多地方反映，遇到复杂情况，部分政策规定难执行。针对这些问题，有必要集成相关政策，制订具体的操作规范，以提升土地招拍挂的整体水平。从2005年开始，原国土资源部利用司组织原整理中心、辽宁、江苏、福建、山东、广东等省原国土资源厅和原深圳市国土局着手起草土地出让工作规范。2006年5月，原国土资源部正式颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》。两个《规范》集成了与土地出让相关的法律法规和政策文件，从程序上和操作性上对土地出让活动进行了细化和规范。这两个文件的出台，标志着我国土地招拍挂出让进入全面规范阶段。
不断扩大范围，工业用地实行招拍挂出让制度。2006年8月，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）明确：工业用地实行招标拍卖挂牌出让制度。2007年3月颁布的《物权法》明确规定：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅用地等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。对于31号文件和《物权法》提出的新要求，原国土资源部及时跟进落实。2007年4月，原国土资源部、原监察部联合下发《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》，明确规定政府供应工业用地，必须采取招标拍卖挂牌方式公开出让或租赁，必须严格执行《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》规定的程序和方法。同时，启动了国土资源部11号令修订，2007年9月，修订后的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》颁布，于当年11月1日实施。
03
明确各方权利义务，完善土地市场机制
在大力推进土地招拍挂出让制度建设的同时，我们认识到明晰权利义务、完善市场机制对土地使用制度改革的重要性，有针对性地逐步开展了四个方面的工作：
制定出让合同示范文本，明确双方法律关系。1999年《合同法》出台后，一些人强调土地出让合同的行政性和管理性，认为出让合同不是民事合同，不适用《合同法》。为此，我们研究认为：在国有土地使用权出让中，以合同形式明确出让方市、县国有资源部门和受让方土地使用者之间的权利义务关系，是国务院55号令、《城市房地产管理法》和《土地管理法》的明确规定，尽管出让合同中关于土地用途、规划条件等土地使用条件约定是关于土地使用的行政性规定，但这部分规定实际上是来自出让土地的规划行政许可，出让合同只是把规划行政许可的内容抄录到合同中而已。也就是说，国有土地使用权出让合同作为体现出让行为民事性质的协议或契约，在订立时，不仅要以土地法律法规为法律依据，也要以《合同法》为法律依据。有鉴于此，原国土资源部和原国家工商局联合组织起草了《国有土地使用权出让合同》示范文本，2000年10月印发各地执行。土地出让合同示范文本对出让土地交付、出让年期起算时间、出让金缴纳、土地登记、提前收回土地的处理、年期届满的处理和违约责任等，都进行了明确和规范，厘清了双方的法律关系。
明确各类土地使用权权能，实行平等保护。法律法规对出让国有土地使用权权能规定相对比较明确，但通过国有土地租赁、国有土地使用权作价出资、入股、授权经营等方式取得的土地权利则不够明确，严重影响了这些有偿使用方式的应用，还会导致产权纠纷和混乱，不利于市场机制运转。为此，原国土资源部及时总结实践成果，逐步对各类土地权利进行明确和规范。1999年7月，《规范国有土地租赁的若干意见》（国土资发〔1999〕222号）对承租土地使用权的权能进行了明确：国有土地租赁，承租人取得承租土地使用权。承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》（国土资发〔1999〕433号）和《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发〔2001〕44号）明确了作价出资、入股土地使用权和授权经营土地使用权的适用范围和相应权能；44号文件还首次明确了划拨土地使用权的权能和相应权益。同时，上述文件进一步细化了土地权利配置，明确企业因铺设地上、地下管线需要通过集体土地或其他单位、个人使用国有土地的，可以通过设定土地他项权利的方式保证企业生产经营，并对他项权利的权益等进行了明确。
起草《土地市场建设专题报告》，明确土地市场建设目标、路径和措施。2003年5月，为党的十六届三中全会研究完善社会主义市场经济体制做准备，在部党组领导下，原利用司起草了《土地市场建设专题报告》。这一报告总结了土地市场建设的总体进展和基本经验，分析了需要进一步深化改革的问题，提出了今后20年土地市场建设的总体目标、阶段目标和主要任务，明确了土地市场建设的原则和重大措施，为此后的土地使用制度改革和土地市场建设明确了方向。
扩大试点范围，探索集体建设用地使用制度改革。1999年～2000年，原利用司和法规司在芜湖、苏州和湖州等地布置了集体建设用地流转试点，一些地方还自行组织开展集体建设用地流转试点，有的地方专门制定了具体政策。1999年，原利用司组织力量对城乡结合部土地市场管理情况进行专题调研；2001年，原利用司对河南、浙江、上海、江苏、广东五省市农村集体建设用地流转工作进行了专题调研；2001年～2002年，原利用司配合法规司在苏州、安阳、湖州召开了3次集体建设用地流转制度创新座谈会，从理论上和实践上对集体建设用地流转进行探索创新。2002年5月，原利用司和法规司组织起草了《农民集体所有建设用地使用权流转管理办法》（征求意见稿），印发各地征求意见；2002年8月，经修改完善形成《规范农民集体所有建设用地使用权流转若干意见（讨论稿）》，再次征求了中农办、人大农工委、原农业部、原建设部、国务院法制办、全国政协提案办及部分政协委员、各省区市国土部门和试点城市意见。在征求意见基础上，根据中发〔2003〕3号文、国办函〔2003〕15号文、国发〔2003〕28号、国发〔2006〕31号文要求，不断修改完善，在2006年底形成了《农民集体所有建设用地使用权流转管理办法》（建议稿）。《办法》建议稿总结了集体建设用地使用制度改革进展，对各地集体建设用地流转试点工作起到一定参考作用，也为此后中央部署的三项农村土地制度改革试点提供了良好的基础。
回顾这些年的土地使用制度改革实践，可以看出，回应实践要求、发挥市场作用、解放思想、实事求是，始终是改革创新成功的源泉。无论是土地有偿使用方式的探索、招拍挂制度的出台，还是今天自然资源改革的方方面面，崇尚实干、力戒空谈、精准发力，才会让改革任务落实下去，让惠及百姓的政策制定出来；其次，试点是我们工作的试金石，新思想、新观点、新举措，都需要在试点中梳理制度、迈开步子、解决问题，试点的目的是通过对局部地区的实验，总结成败得失，寻找规律，探索出可复制推广的方案；最后，最为重要的经验是对试点经验总结完善，及时上升为制度。
·END·
广西自然资源厅
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