中华人民共和国行政处罚法第129条(中华人民共和国行政处罚法第29条)

【实务观点】

备案机关在备案过程中虽然有权责令建设单位停止使用建设工程，重新组织竣工验收，有权依法对建设单位给予罚款等行政处罚，但上述行为属于备案机关在备案过程中对建设工程质量进行的事后监督行为及行政处罚行为，属不同性质的行政行为，而备案机关的备案行为本身并不包括事后监督行为及行政处罚行为。根据《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）第四十九条第一款规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”参照《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（2000年4月4日建设部令第78号发布，2009年10月19日住房和城乡建设部令第2号修改）第三条第二款规定：“县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。”第四条规定：“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门（以下简称备案机关）备案。”表明建设行政主管部门具有对本行政区域内的工程竣工验收报告及相关认可文件、准许使用文件进行备案的法定职权。法律法规设立竣工验收备案制度的目的是通过对行政相对人建设单位的备案登记管理，加强对建设工程质量的监督管理。建设单位应当履行依法向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门备案的义务，故建设主管部门的备案行为对建设单位产生行政法上的拘束力，对建设单位的权利义务产生实质影响。因此，市住建局的被诉备案行为属于行政案件的受案范围。

【案件简介】

四川省乐山市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2016）川11行终78号

上诉人（原审原告）：蒋豆玉。

被上诉人（原审被告）：乐山市住房和城乡规划建设局。

原审第三人：乐山新业置地发展有限公司。

上诉人蒋豆玉因诉被上诉人乐山市住房和城乡规划建设局（以下简称市住建局）、第三人乐山新业置地发展有限公司（以下简称新业置地公司）城建其他行政行为一案，不服峨眉山市人民法院（2015）峨眉行初字第128号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院查明，原告蒋豆玉与刘洪涛系夫妻关系，双方于2007年2月15日登记结婚。2011年9月14日，刘洪涛与第三人新业置地公司签订商品房买卖合同，购买嘉州新城住房一套。2013年12月24日，被告市住建局作出川乐备〔2013〕69号竣工验收备案书，备案部门意见载明：乐山新业置地发展有限公司的“嘉州新城十期”，工程证号：建字第511100201100033号，地址：市中心城区肖坝，用地规模：23645.7㎡，幢数：1幢2层，2幢3层、1幢28层、1幢29层、3幢33层、2层地下室，建设规模：125784.1㎡，用途：住宅92612.51㎡、商业2406.69㎡、地上物管房374.75㎡、消防控制室73.33㎡、值班室70.98㎡、公共架空层1072.38㎡、地下室29173.46㎡。蒋豆玉认为被告市住建局在嘉州新城十期建设工程存在诸多违法问题的情况下对该工程进行竣工验收备案，遂诉至人民法院，请求依法判决：1.撤销市住建局作出的《嘉州新城十期竣工验收备案书》（川乐备〔2013〕69号），责令被告责令嘉州新城十期工程停止使用，重新组织竣工验收；2.责令市住建局依法对新业置地公司给予罚款等行政处罚；3.本案诉讼费用由被告负担。庭审中，原、被告均认可“嘉州新城十期”工程已实际交付并投入使用。

原审法院另查明，“嘉州新城十期”工程取得《乐山市商品住宅质量保证书》和《乐山市商品住宅使用说明书》的时间是2013年12月31日。

原审法院认为，根据《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）第四十九条第一款规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”并参照《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（2000年4月4日建设部令第78号发布，2009年10月19日住房和城乡建设部令第2号修改）第四条“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门（以下简称备案机关）备案。”之规定，被告市住建局作为乐山市级建设行政主管部门，具有对乐山市行政区域内建设工程进行竣工验收备案的法定职责。

《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条第一款规定，建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告;(三)法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。该条第二款规定，住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。本案中，第三人新业置地公司在提交的工程基本情况中载明建筑使用性质为商业、住宅，被告市住建局在“嘉州新城十期”竣工验收备案书备案意见中也载明嘉州新城十期住宅92612.51㎡，故该工程应属于住宅工程范畴。因此，新业置地公司在提交备案时，除应提交《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条第一款规定的文件外，依法还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。而根据本案审理查明事实，被告市住建局在“嘉州新城十期”竣工验收备案书中盖章的时间是2013年12月24日，而“嘉州新城十期”工程取得《乐山市商品住宅质量保证书》和《乐山市商品住宅使用说明书》的时间是2013年12月31日。因此，市住建局在第三人新业置地公司未提供完备法定资料的情况下对“嘉州新城十期”工程作出同意备案的处理，该备案行为违法。但鉴于本案“嘉州新城十期”工程已实际交付并投入使用，如果撤销该备案行为并要求市住建局责令“嘉州新城十期”工程停止使用并重新组织竣工验收，必将会给不特定第三人和社会公共利益造成重大损失。同时，新业置地公司在备案后也已取得了《乐山市商品住宅质量保证书》和《乐山市商品住宅使用说明书》，判决撤销备案重新组织竣工验收也无实际意义。因此，应依法确认该备案行为违法，但不予撤销，对原告要求撤销竣工验收备案，责令嘉州新城十期工程停止使用重新组织竣工验收的请求依法不予支持。

《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。因此，是否给予行政处罚、实施行政处罚的程序以及给予何种幅度的行政处罚均属于行政机关的法定职权，不属于本案审查范围，故对原告要求责令被告依法对第三人进行罚款等行政处罚的诉讼请求依法不予支持。

综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项，第六十九条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，判决：一、确认被告乐山市住房和城乡规划建设局2013年12月24日对乐山新业置地发展有限公司“嘉州新城十期”工程竣工验收备案行为违法；二、驳回原告蒋豆玉的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告乐山市住房和城乡规划建设局负担。

上诉人蒋豆玉上诉称：一、一审法院认为被上诉人的备案行为违法，但判决撤销备案无实际意义。但一审合议庭忽略了嘉州新城十期备案不仅缺少以上两份文件，还缺少其他必备文件，及该备案是由多份与事实不符的虚假证明文件、无效报告进行的备案等重要事实。同时被上诉人没有尽到验证备案文件的责任，第三人在法律规定的备案时间之外逾期备案，但被上诉人未按照《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第九条责令限期改正和处罚，而直接备案，故该违法备案应予撤销。二、一审法院对不特定第三人和社会公共利益理解错误。因为第三人取得了备案书，具备交房条件，且被上诉人在2014年8月初就收到了上诉人的举报并知晓该工程存在大量违反建设强制性标准的行为。被上诉人不责令该工程停止使用，重新组织验收，使得本案第三人违法不惧，对违反建设工程质量管理规定的整改也拒不执行，使嘉州新城十期整个工程存在多处安全隐患。本案不特定第三人应是因房屋未按合同施工、存在质量问题却得不到整改而损失利益的嘉州新城十期业主们，而不应是乐山新业置地发展有限公司。撤销备案，责令停止使用并重新组织竣工验收的目的是改正嘉州新城十期的质量问题，消除安全隐患。只有这样，本案第三人才能彻底整改，才能保障业主权益，也避免因该工程未整改的质量问题出现伤亡事故，给不特定第三人和社会公共利益造成重大损失。第三人使用虚假证明文件进行备案却不用负法律责任，必定会引发更多的违法者效仿，也会使得乐山的建设工程质量出现更多的问题，对社会公共利益造成重大损失。因此，上诉人认为一审判决认定明显不当，应当判令撤销备案，责令该工程停止使用，重新组织验收。三、虽然《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定了行政处罚时行政机关的职能，但被上诉人在本案中的备案违法行为正是因为其行政不作为造成的，一审已经判决了其违法行为，理应责令被上诉人依法履职对第三人的违法行为进行处罚。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应当予以撤销并依法改判。

被上诉人市住建局辩称：1.本案中，蒋豆玉第2项诉讼请求为要求法院判令市住建局对原审第三人进行行政处罚，该诉讼请求与蒋豆玉在峨眉山市人民法院尚未判决的（2015）峨眉行初字第2号行政案件中所提出的第2项诉讼请求一致，明显系重复起诉，故应当裁定驳回蒋豆玉的该项起诉；2.竣工验收和竣工验收备案具有本质区别，竣工验收是建设单位依据建设工程管理制度、竣工验收技术标准以及建设工程合同的约定，组织有关单位对建设工程进行查验接收的行为。而竣工验收备案，则是建设行政主管部门在建设单位申请备案，并提交有关文件的情况下予以备案以供查考的行政行为。竣工验收备案并未对建设工程质量作任何实体的认定，仅是对建设单位自主组织的竣工验收行为进行形式性审查。本案中，嘉州新城十期工程建设单位新业置地公司在工程竣工验收合格后，向市住建局报送了《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定的应当提交的文件，工程质量监督机构向被告提交了《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第七条规定的工程质量监督报告，市住建局验证竣工验收备案文件齐全后，依法出具《嘉州新城十期竣工验收备案书》的行政行为符合法律规定，应驳回蒋豆玉的诉讼请求。

原审第三人新业置地公司未答辩。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

另查明，原审法院于2015年1月5日受理的（2015）峨眉行初字第129号蒋豆玉诉市住建局不履行城建行政监督法定职责一案中，蒋豆玉的诉讼请求为：1.确认市住建局所作《反映房屋质量问题的回复》违法，并撤销该回复；2.判令市住建局履行法定职责，依法对包括新业置地公司在内的第三人进行行政处罚，并要求第三人重新组织竣工验收；3.判令市住建局履行职责后重新作出回复。

以上事实有峨眉山市人民法院（2015）峨眉行初字第129号受理案件通知书及行政起诉状予以证明。

本院认为，《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款规定：“县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。”第八条规定：“备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。”第九条规定：“建设单位在工程竣工验收合格之日起15日内未办理工程竣工验收备案的，备案机关责令限期改正，处20万元以上50万元以下罚款。”本案中，上诉人蒋豆玉认为市住建局作为备案机关，其备案行为应包括市住建局有权责令建设单位停止使用建设工程，重新组织竣工验收，有权依法对建设单位给予罚款等行政处罚，故其诉讼请求为:撤销市住建局作出的《嘉州新城十期竣工验收备案书》（川乐备[2013]69号），责令市住建局责令嘉州新城十期工程停止使用，重新组织竣工验收；责令市住建局依法对新业置地公司给予罚款等行政处罚。本院认为，备案机关在备案过程中虽然有权责令建设单位停止使用建设工程，重新组织竣工验收，有权依法对建设单位给予罚款等行政处罚，但上述行为属于备案机关在备案过程中对建设工程质量进行的事后监督行为及行政处罚行为，属不同性质的行政行为，而备案机关的备案行为本身并不包括事后监督行为及行政处罚行为。且原审法院于2015年1月5日受理的蒋豆玉诉市住建局不履行城建行政监督法定职责一案中，蒋豆玉的诉讼请求为：1.确认市住建局所作《反映房屋质量问题的回复》违法，并撤销该回复；2.判令市住建局履行法定职责，依法对包括新业置地公司在内的第三人进行行政处罚，并要求第三人重新组织竣工验收；3.判令市住建局履行职责后重新作出回复。显然，蒋豆玉在本案中涉及市住建局的监督行为及行政处罚行为的诉讼请求与原审法院已受理的上述行政案件的部分诉讼请求重复，属重复起诉。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第六项的规定，应裁定驳回蒋豆玉就市住建局的监督行为及行政处罚行为提起的起诉。故本案的被诉行政行为仅为市住建局就新业置地公司的嘉州新城十期工程竣工验收所作的川乐备[2013]69号竣工验收备案行为。

关于市住建局的被诉备案行为是否属于行政案件的受案范围问题。市住建局主张，根据《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款的规定，建设单位只是将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案，该备案行为是建设行政主管部门的内部管理备考行为，是对工程质量验收报告以及质检部门的监督报告进行登记、收讫的形式，对行政相对人的权利义务不产生实质影响，故市住建局的被诉备案行为不属于行政案件的受案范围。本院认为，《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）第四十九条第一款规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”参照《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（2000年4月4日建设部令第78号发布，2009年10月19日住房和城乡建设部令第2号修改）第三条第二款规定：“县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。”第四条规定：“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门（以下简称备案机关）备案。”表明建设行政主管部门具有对本行政区域内的工程竣工验收报告及相关认可文件、准许使用文件进行备案的法定职权。法律法规设立竣工验收备案制度的目的是通过对行政相对人建设单位的备案登记管理，加强对建设工程质量的监督管理。建设单位应当履行依法向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门备案的义务，故建设主管部门的备案行为对建设单位产生行政法上的拘束力，对建设单位的权利义务产生实质影响。因此，市住建局的被诉备案行为属于行政案件的受案范围。

关于上诉人蒋豆玉与被诉备案行为是否具有法律上的利害关系问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该条中“其他与行政行为有利害关系”是指起诉人与被诉行政行为之间具有直接的、必然的利害关系，而非间接的、可能的利害关系。同时，《中华人民共和国合同法》第二百七十九条第二款规定，建设工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。该条表明建设工程交付使用的法定条件是建设工程验收合格便可交付使用而非竣工验收备案后才能交付使用。本案蒋豆玉是基于民事法律关系房屋买卖合同成为购房者，备案机关对房屋工程质量的行政监督行为可能对蒋豆玉的权利义务产生影响，但备案机关的备案行为对建设单位的权利义务产生实质影响，对购房者蒋豆玉的权利义务并不直接、必然产生实质影响，即蒋豆玉与被诉备案行为不具有法律上的利害关系，不具有对被诉备案行为提起行政诉讼的原告主体资格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项以及《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，应当裁定驳回蒋豆玉对被诉备案行为的起诉。

综上所述，上诉人蒋豆玉的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实基本清楚，适用法律、法规错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：

一、撤销峨眉山市人民法院（2015）峨眉行初字第128号行政判决；

二、驳回蒋豆玉的起诉。

一、二审案件受理费各50元，退还上诉人蒋豆玉。

本裁定为终审裁定。

审判长　　吕南屏

审判员　　雷露娜

审判员　　李亚莉

二〇一六年十二月二十六日

书记员　　李菲菲