有限责任公司组织结构的特点(公司组织结构及职责)

1. 结合实际，评述“重塑政府”的十大原则。

答:(1)奥斯本提出企业家政府理论的宗旨是试图把企业管理的精髓移植到政府中来，通过改变官僚政府内部的管理机制和内部驱动力，来达到重新塑造政府形象的目的。戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府――企业家精神如何改革着公营部门》一书中提出的政府再造的十大原则如下：

①掌舵而不是划桨。

②重妥善授权而非事必躬亲。

③注重引入竞争机制。

④注重目标使命而非繁文缛节。

⑤重产出而非投入。

⑥具备“顾客”意识。

⑦有收益而不浪费。

⑧重预防而不是治疗。

⑨重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式。

⑩重市场机制调节而非仅靠行政指令控制。

(2)在理论的指导下，结合我国实际，可以对十大原则做以下评述：

奥斯本和盖布勒的十大原则向我们展示了一个企业家政府的理念，在对传统理念提出挑战的同时，也逐渐影响着各国的政治实践。所以，十大原则在我国的表现主要体现在：

①导航性的政府。政府的职责在于规划远景，建立发展的方向和机关的使命与目标，并从中担任催化剂的角色，而实际推动的工作则可交由民间来执行。这种由政府规划政策并予以辅导协助，民间组织负责提供服务建设的分工，不但能整合国家与社会的力量，更能发挥各自的竞争特长，达到事半功倍的效果。

②竞争性的政府。公平的市场竞争，有助于提高公共服务的品质，政府应该扬弃过去公共服务的独占心态，鼓励民众参加提供公共服务，而由顾客进行裁判和选择，从而刺激政府机关改进其管理方法，提高服务水平与服务品质。

③任务导向的政府。照章办事虽然是政府官僚体系的主要特征，但却带来了守旧刻板、繁文缛节、无效率等弊端。政府固然要依法行政，但更要使民众得到福祉，在合法的范围内，行政机关的动作应以目标和任务为导向，发挥创造性，以弹性、高效、便捷的方法完成其任务。

④结果导向的政府。企业型政府强调工作的实际结果，预算和绩效并重，通过明确的绩效标准奖励成功，并从挫败的经验教训中继往开来。企业型政府通常运用绩效管理和全面质量管理的方法，以实际的结果为工作的重点，建立以结果为导向的管理体制。

⑤顾客导向的政府。民主政府以创造民众利益、服务民众为目的，从市场的观点来看，就是针对顾客的需要来提供服务。因此，企业型政府的运作应以顾客为导向，检讨并改变传统服务生产与传输的老方法，建立顾客回应系统，及时倾听顾客的意见，满足顾客的需求。

⑥有企业心的政府。传统的财政理论，强调国家应该如何节俭支出，达到收支平衡。企业型政府则强调利润的观念，认为应发挥企业经营的精神，进行有效的投资，通过开源，以获取更多的收益，解决窘困的错误状况，达到自给自足的境地。

⑦分权化的政府。企业型政府讲求分权的管理观念，授权地方政府或派出机关发挥因地制宜的管理作用。对内讲求参与管理的观念，授予部属一定的决策权并通过集体的参与增强组织的凝聚力，提高组织的生产力和工作效率。

⑧属于社区的政府。政府应该提供有效的意见表达通道，鼓励民众关心并参与公共事务，只有如此，政府才能确实掌握社会问题，才能真正了解民众的需求，进而对症下药。通过公民的参与和监督，有助于提升民众对政府施政的认同感。

⑨预防性的政府。传统的官僚组织习惯于以被动的姿态处理问题，这不但不能解决问题，反而更容易招致民众的怨言。企业型政府重视策略的思考和长期性的规划，能够针对未来可能发生的问题，事先制定对策，因此，危机管理的能力较强，更能做到防患于未然。

⑩市场导向的政府。现代政府在有限的资源条件下，无法扮演过去无所不包、无所不管的大政府的角色，所以，企业型政府在市场竞争机制下具有资源有效运用理念，开放公共服务的市场，通过法令的规范和信息的流通，使民间组织共同分担营运的风险，协助政府处理公共事务，刺激政府机关工作效率的提高。

通过以上分析不难发现，奥斯本的企业家政府理论无论是在理论上还是在实践上都不乏精辟之处，他提出的“重塑政府”的十大原则，对于重新审视现时代的政府角色、正确地认识政府的职能具有重要的启示。正是由于企业家政府理论本身所具有的价值，所以该理论一经问世，便在西方国家，尤其是在它的发源地美国产生了重大的影响。

2. 论述当代西方国家公共部门改革的兴起背景和原因。

答:当代西方发达国家公共部门改革以及新公共管理模式的兴起有其深刻的背景和原因。

(1)当代西方国家公共部门改革的兴起背景

西方国家公共部门改革缘于大致相同的社会背景，主要是由于政府职能膨胀、规制过多、基于分工的业务流程和公共管理模式已越来越不适应社会发展的要求、财政支出增长给社会带来沉重负担、现代科学技术的飞速发展以及要求加强市场机制的作用等等。西方发达国家等。

(2)当代西方国家公共部门改革的兴起原因

①流程再造理论带来了公共部门改革问题上的观念更新。企业流程再造理论是具有革命性的、创新的管理理论，同时，又是不断发展和完善中的理论。再造理论带来了公共部门改革问题上的观念更新。戴维·奥斯本和特德·盖布勒以企业型政府的理念提出了重塑政府理论，提出了官僚主义体制作为工业时代的产物已不适应信息时代的发展要求，提出了与传统公共管理范式不同的企业型政府管理范式。凯特尔把这种公共管理范式称之为称为“新治理”。这种新的治理范式强调实行解除过度规制、引进市场机制、增强政府活力、顾客至上、充分授权、业务流程再造等改革方案。重塑政府理论对西方国家公共管理改革产生了重大的影响，再造业务流程成为了为西方国家公共管理改革的重要内容。

②出现了促使公共部门改革提上议事日程的经济和政治因素。西方各国出现的高额财政赤字、福利国家的不堪重负和一系列新的社会与政治问题是引发公共部门改革的直接原因。

③日益明显的经济全球化趋势为西方公共部门改革提供了推动力。全球化趋势加强了各个西方国家对本国经济竞争力的高度重视，而政府能力是一国综合国力和竞争力的一种主导性因素，政府如何引导和调控国民经济运行，参与国际经济竞争，促进经济发展，成为关注的焦点。经济全球化对政府的公共管理提出了更高的要求。

④新技术的发展和广泛应用为公共部门改革提供支撑。信息技术的快速发展为建立起灵活、高效、透明的政府创造了可能性。信息时代的来临以及“数字化生存”方式要求公共部门对迅速变化的经济作出反应，这打破了长期以长期以来公共部门对公共信息的垄断。新通信技术以及接收公共部门信息的便利使公民和社会团体更容易参与公共管理活动，这要求对公共部门及其运作过程作出变革与调整。信息技术被普遍运用来再造政府、改革公共部门和实现公共管理目标。

3. 如何评价当代西方国家公共部门改革?

答:当代西方国家公共部门改革是公共管理研究关注的焦点，研究者们从不同的视角进行了分析总结。有的学者认为，西方国家公共部门改革中出现的“新公共管理”实践模式是公共部门管理特别是政府管理中出现的一次重大突破或一次深刻的变化；也有学者从反面对西方国家公共部门改革的“新公共管理”理论基础、价值取向、具体改革措施及其内在矛盾，进行了批判性评价。评价所关注的焦点是公共部门改革的价值，方向及其措施的合理性，是否能够适应时代需要和公共管理发展趋势。

(1)评价标准

对同一个客观事物产生了不同的评价结果，这在相当程度上源于评价者采用了不同的评价标准。因此，从已有的评价结果出发来认识某一事物，可能会出现对该事物认识的误导。因此，对当代西方国家公共部门改革的认识，也不能简单地从已有的评价结果出发，先人头主，而必须首先确定评价当代西方国家公共部门改革的标准：一是内部标准和外部标准；二是政治层面上的标准和操作层面上的标准；三是公平标准和效率标准。

(2)对当代西方国家公共部门改革价值与方向的评价

客观地说，市场化和管理主义是当代西方国家公共部门改革的两大方向。私有化、自由化、公共服务社会化、公共部门市场机制的引入和顾客导向等等，都体现了改革者对市场价值、市场机制和管理主义的推崇。

欧文·休斯等人从积极方面高度评价了当代西方国家公共部门改革，他们认为，当代西方国家公共部门改革是应对全球化挑战的结果。在这种改革中，存在着两种密切联系的趋势：一是公共部门向市场化发展的趋势，将公共活动转入私营部门；二是脱离官僚制的趋势，不再把它作为公共部门内的组织原则。改革体现了公共管理方式发展的根本性、方向性。

但是，这种市场化和管理主义的改革取向，也有不尽完善之处，正在受到怀疑和批评。波利特等人认为“新公共管理”是一种意识形态的思想体系，是一种新保守主义或新自由主义的公共管理哲学；认为这种公共管理新模式以公共选择理论和新制度经济学为其理论基础，滥用经济学的假设、理论和方法，是经济学帝国主义向公共领域的扩张。

美国学者汉森等人认为，推崇和效仿私人部门管理方式，是把教科书中对私营企业的理想描述与现实混为一谈。“管理主义”的改革取向忽视了公共部门与私人部门的本质差别，照搬私人部门管理模式，实质上是一种“新泰勒主义”。从总体上看，学者们主要是批评新公共管理以市场原则取替政治原则。

(3)对当代西方国家公共部门改革措施的评价

市场机制与竞争是当代西方国家公共部门改革的重要指导原则和措施，合同出租、竞争招标、私有化等则是这一原则的主要表现形式。这些实现市场机制与竞争的表现形式，对于减小政府开支与规模、提高效率与服务质量、优化政府职能，都具有很好的积极意义。

但是，这些反映和实现市场机制的具体措施，依然面临各种批评。英国学者斯图亚特认为合同出租对公共责任具有负面影响。在他看来，这种负面影响表现在两个方面：第一，合同出租缩小了公共责任的范围；第二，妨碍了当选官员与公众的联系与沟通。

分权和增加管理的灵活性有利干提高效率，也导致本位主义、分散主义、保护主义以及公共开支和行政成本的提高；半自治性的执行机构成为管理、服务水平的促进因素，但未达到减少检验、控制与协调的初衷，而出现了一系列失调和失控。

私有化有助于精简政府机构，增强公共部门的活力，但也损害了公民参与，妨碍了政治导向，并产生了公共责任方面的问题，更有学者指出，公共部门改革中形成的“新公共管理”模式在理论上存在着内在的矛盾：“企业化政府”模式包含的四大价值冲突和价值矛盾：①企业自主与民主负责之间的价值冲突；②公共企业远景与公民参与价值之间的冲突；③企业运转的隐蔽性与民主所要求的开放性之间的冲突；④企业管理要求敢于承担风险与公共财政处置责任之间的冲突。

(4)当代西方国家公共部门改革效果的评价

无论如何，当代西方国家公共部门改革在改革价值、改革方向、改革措施和实践模式方面，在相当程度上都存在着不完善性，有着内在的缺陷或局限性。但改革所取得的效果则是客观存在的，这场“新公共管理运动”对当代西方政府公共管理实践及模式所产生的深刻影响却是不可否认的。

4. 怎样理解西方国家建立“企业化政府”的新理念?

答:20世纪80~90年代各国政府再造均有一个显著的特征，即将政府塑造成一个企业型政府。

(1)企业化政府的基本理念

企业化政府是指政府部门由一群富有企业家精神的公共管理者组成，他们能够运用各种创新的策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，并且有效运用资源提高政府的效率。

企业化政府不是要将政府转化为企业，而是认为政府必须在市场导向的观念下，引进竞争机制，运用创新策略。其特征有：

①重视成本效益关系。企业化政府改变过去只关心投入而不关心产出的做法，强调政策、规划、项目的成本效益关系，要以最小的投入，获得最大的效益。

②强调顾客导向。政府的公共服务的提供应有强烈的当事人取向，施政目标应以公民的需求为考虑，视顾客为关怀的对象，强调对顾客负责，并以顾客满意为衡量公共服务质量的标准。

③强调市场机制，重视选择和竞争。主张通过市场机制的发挥，提供公共服务；民间机构与政府共同生产，提供多种选择机会。

④授予权能。企业化政府主张给予公共管理者以行政自由裁量权来完成计划，由于创新的政策与管理，必须使公共管理者充分了解到其工作的目标，这就意味着裁量权的扩大，同时也包含着支持与容忍错误。

⑤创新与改革。创新乃是企业化政府的主要特征。企业化政府要求解除规则加锁，打破结构惯性，活化官员思维，主张公共企业家运用各种创新策略达到管理的目标。

(2)戴维·奥斯本、特德·盖布勒在《改革政府――企业精神如何改革着公营部门》一书中，全面阐述了“企业家政府”模式：

①起催化作用的政府：掌舵而不是划桨。

②社区拥有的政府：授权而不是服务。

③竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去。

④有使命感的政府：改变照章办事的组织。

⑤讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款。

⑥受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要。

⑦有事业心的政府：有收益而不浪费。

⑧有预见的政府：预防而不是治疗。

⑨分权的政府：从等级制到参与和协作。

⑩以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。

奥斯本和盖布勒强调借用私营私人部门的管理理论、管理模式、管理原则、管理方法和技术，包括录用私营私人部门的管理人员来“重塑政府”，认为这是提高政府工作效率和管理水平的根本途径。

(3)建立“企业化政府”的必要性

在实践中，全球化使政府与公众的关系开始发生变化。投资来源的“非本国化”、经营活动的“非本土化”、交换的“电子信息化”以及国际民间组织力量的日益“自治化”，都使公众和公民社会在社会生活中的自治式运作能力、承受各种风险的自主能力大大加强。这就对政府管理提出了要求：加强对社会力量的利用和公共服务的社会化，不再从管理主体的角度考虑如何管制被管理者，而是站在社会与公众的立场上考虑政府如何为公众服务、对部门内部的组织结构进行改革。

在这种背景下，政府管理的变革要立足于国际化竞争，以建立现代公共管理的思维模式为理念，动员全社会力量，建立以政府为核心的开放主体体系，从而最大限度地谋取社会公共利益。企业型政府，既非政府同化为企业，亦非政府官员由企业家来取代，而是将企业家精神和企业管理的一些机制、方法移植运用于传统政府，使之具有致力于“顾客”服务，不断降低成本，勇于变革、善于创新之精神，使之成为与现代社会管理的人本化、信息的网络化、经济的全球化相适应的新范式。

(4)对“企业化政府”模式的批评

①该模式忽视了政府治理模式中制度与分权对政府的约束作用；它打破或侵蚀了立法、行政和司法三个部门的权力平衡；注重结果和目标而非投入和过程的原则是片面化的；市场导向原则将损害制度的稳定性；“顾客至上”原则将产生分配上的重大难题。

②“企业化政府模式内包含四大价值冲突和价值矛盾：企业自主与民主负责之间的价值冲突；公共企业途径与公民参与价值之间的冲突；企业运转的隐蔽性与民主所要求的开放性之间的冲突；企业管理要求敢于承担风险与公共财政处置责任之间的矛盾。

③它在实践中所遇到的难题有：人员精简问题、规章制度删除问题、权力下放问题、等级问题、政治与行政分离问题、是公民还是顾客问题、谁来负责问题、价值取向问题、改革的力度与持久性问题等。

5. 论述当代中国行政体制改革的背景。

答:当代中国行政体制改革有其深刻的背景，国内社会经济、政治变化发展因素，国际因素以及科学技术飞速发展等多种因素对政府管理提出了新的要求，体制改革日益迫切。

(1)逐步建立的市场经济体制要求进行相应的行政体制改革。

1992年，党的十四大正式提出了在中国建立社会主义市场经济体制。把建立社会主义市场经济体制作为改革的目标，并指出社会主义市场经济体制就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。社会主义市场经济理论为深化经济体制改革和推进行政体制改革指明了方向。与经济体制的转变相适应，公共行政也要由适应计划经济的行政体制转变为适应社会主义市场经济的行政体制。这是推动中国行政体制改革的首要的、直接的动因。党的十四届二中全会通过的《关于党政机构改革的方案》和党的八届人大一次会议通过的《国务院机构改革方案》，都把适应社会主义市场经济的要求确立为行政改革的指导思想，并把改革行政体制、转变政府职能、实现政企分开作为行政改革的着力点。

(2)民主化政治体制改革为中国行政体制改革提供了广阔的空间。

中国经济关系、经济体制的发展变化激发了改革政治体制的要求；经济体制改革过程中遇到的深层次问题，也需要通过政治体制的改革才能予以得到解决，经济体制改革的成果也需要通过政治体制改革来确认和保证。政治体制改革在经济体制改革的推动下，在中国各个领域得以展开。政治民主化、法制化的发展促进了政府与国家权力机关的关系、政府与党的关系、政府与事业单位的关系、政府与群众团体的关系的改革。这为进一步理顺职能关系奠定了基础。

(3)行政效率低下导致公众的满意度降低，从而为行政体制改革提供了社会动力。

中国高度中央集权的行政体制既承袭了两千多年的文化传统，又强化了苏联体制中的集权倾向。这种管理体制，一是权力高度集中；二是把太多的社会功能赋予政府，大大扩充了政府的职权范围，使政府权力日益强化，政府机构愈加臃肿庞大。

在特定的历史时期，这种管理体制对开创中国新生的社会主义建设事业有过一定的积极作用。但这种与计划经济体制相适应的高度集权的行政体制，在市场化的改革进程中，日益暴露出其不足：表面上政府无所不包、无所不能，实际上却是管了许多管不了、管不好的事，弱化了宏观调控能力；政府部门林立、机构臃肿、人浮干事、事浮于人，使财政不堪重负；官僚主义盛行、效率低下，甚至为腐败滋生腐败提供了温床。要求建立精干，高效、廉洁的行政体制日益成为社会公众的呼声日益高涨。

(4)西方国家公共公其部门改革的理论与实践给中国提供了有益的参考。

西方国家公共部门的改革措施，包括在政府公共行政中引入市场竞争机制、改善公共部门的管理方式、提高公共部门服务质量、实行公共服务竞争制度、推行政务信息化建设和在线电子化服务等，以及公共管理理论，给中国行政改革注入了新的观念、提供了新的视野和新的思维。在管理国际化、市场化和全球化的影响下，西方国家的市场化市场观念、合同承包、企业化政府等观念、理论、改革措施和新公共管理取向及模式对深化中国行政体制改革，都具有一定的参考价值。

(5)现代科学技术发展为中国行政体制改革带来了机遇和挑战。

以信息、技术和知识为主要特征的知识经济需要与之相适应的行政体制。实践表明，与工业社会相适应的官僚机器难以运行在信息高速发展的社会。

6. 论述当代中国行政体制改革的理论。

答:如何把当代西方国家公共管理理论与中国的具体国情相结合，从而构建中圈中国特色的行政体制改革理论，这是当代中国公共管理理论研究和实践的迫切任务。

(1)当代中国行政体制改革的基本价值体系

①社会公仆观念是社会主义国家机关建设及其及改革的重要价值。

②“廉价”政府是社会主义国家机关的重要标志，也是改革追求的重要目标。

③高效率的管理是保证社会主义能够创造比资本主义更高生产率的一个基本条件。

④反对官僚主义是社会主义国家机关的一项艰巨任务。

⑤坚持不懈地改革和调整国家机关是完善社会主义政权组织及其管理体制的主要方法，也是一项长期的任务。

⑥在经济全球化与市场化、政治民主化、管理国际化和社会信息化的时代背景下，中国行政改革体制改革还必须坚持市场经济的发展取向、民主化的法治取向、以人为本的民本取向和公共服务取向等扩大民主、健全法治法制和科学发展、协调发展的价值取向。

(2)当代中国行政体制改革的理论构想

①行政体制改革的基本理论。中国旧的适应计划经济的行政体制存在严重的弊端，如权力高度集中，不善于运用市场、官僚主义严重、行政效率低下、人民民主参与不够、生产力发展缓慢等等。为此，必须在进行经济体制改革和政治体制改革的同时，推进行政体制改革。

a中国行政体制改革的原则与目标。当代中国行政体制改革的根本原则和目标是建立与社会主义市场经济体制相配套、与社会主义民主政治制度相配套的法治国家。

b当代中国行政体制改革的内容。主要包括改革行政权力体制，理顺党与政府的关系，立法机关与行政机关的关系、司法机关与行政机关的关系；推进政府职能转变，理顺政府与企业、政府与社会、政府与公众的关系；推进权力下放，建立中央与地方合理分权的权力体制，保证中央宏观调控和地方自主权，调动中央与地方两个积极性；推进行政组织体系改革，精简机构，精简政府部门与内设机构；推行社会生活的民主化，让公众参与公共产品的提供，推进基层自治；建立国家公务员制度与岗位责任制等；等等。

②政府职能转变的理论。政府职能转变的理论是当代中国行政体制改革的指南。中国转轨时期政府职能转变的理论主要包括以下基本观点：

a在政府职能范围方面：第一，改革“无所不能，无所不管”的全能政府，政府要集中精力为社会提供公共产品与公共服务；减少政府对企业、事业、社会单位的直接管理、微观控制和审批干预。第二，处理好政府与市场的关系，发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。在市场经济条件下，政府职能要实现公共化，政府集中精力管理公共事务，而不要干预市场事务与社会自我协调处理的事务，这样有利于调动各方面的积极性。第三，促进政府职能转变。政府职能转变的核心是实行制度管理和规则管理。要将能够促进生产力发展的政策制度化和规则化，变政策管理为制度管理和规则管理，用制度去管人与事，从而使人民群众有明确的预期，调动群众积极性。规则管理的核心是完善法律。

b在政府职能方式方面：第一，政府公共管理要引入经济管理、企业管理的方法和手段，改变管理手段落后的问题；第二，积极吸收和借鉴国外先进的公共管理经验与国际惯例，构建中国特色的政府公共管理职能体系。

c小康社会的政府职能主要是宏观管理职能。走向小康社会的宏观管理，是对政府职能的动态发展过程的描述，是对政府角色的不断的重新定位。在走向小康社会的过程中，政府的宏观管理职能应该是不断提高政府公共服务在政府工作中的比重，不断适应市场经济深化发展的需要，弥补市场缺陷，提供公共产品，不断提高政府宏观调控的能力和水平的过程，最后达到建立与市场经济相适应的政府公共产品体系的目的。

d建设服务型政府、强化社会管理和公共服务职能是构建社会主义和谐社会的重要措施和具体职能。第一，按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，深化行政体制改革，优化机构设置，更加注重履行社会管理和公共服务职能。第二，以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。第三，创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共设施建设。第四，深化行政审批制度改革，进一步减少和规范行政审批事项，简化办事程序，创新管理制度，为群众和基层提供方便快捷、优质的服务。第五，推行政务公开，加快电子政务建设，推进公共服务信息化，及时发布公共信息，为群众生活和参与经济社会活动创造便利条件。第六，完善公共服务政策体系，提高公共服务质量，增强政府公信力。第七，推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务。第八，加强市场监管，整顿和规范市场经济秩序。

7. 论述当代中国的政府职能体系。

答:市场经济条件下适应WTO要求，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务构成了当代中国的政府职能体系：

(1)经济调节职能。指政府保持宏观经济环境的稳定、调整国民经济结构、弥补市场失灵的职能。经济调节职能是政府资源配置职能的充分体现。政府通过宏观经济调控手段，保证总需求与总供给的平衡和国民经济总体结构的合理性，促使国民经济和社会发展良性循环。主要包括：政府运用货币政策、公共支出政策、税收政策、社会保障政策、大产业管理政策、综合治安政策等进行的对经济、社会、政治生活进行的宏观管理与调控。

(2)市场监管职能。指政府健全市场规制、加强市场监管的职能。政府以法律制度界定和保护产权，打破地方和部门的行政垄断，建立统一、公平、开放的市场经济秩序，为参与市场运作的各方提供一个有基本信用的、可预期的、透明的、公平竞争的市场竞争环境，创造各类市场主体平等使用生产要素的环境，促进商品和生产要素在全国市场自由流动；政府要运用法律手段及其相应的强制措施制定、执行各类市场规则，对违规行为进行处罚。

(3)社会管理职能。指政府处理社会冲突、协调社会利益、保持社会稳定的职能，包括维持社会秩序、保障人身安全和私人财产安全的职能，确保社会公平分配的职能，环境保护职能，社会保障职能。创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，是社会管理职能最重要的内容。

(4)公共服务职能。指政府提供公共产品(诸如科技发展、义务教育、卫生保健、公共工程、公用事业、就业培训)和公共服务的职能。政府应以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系；创新公共服务体制，改进公共服务方式，健全社会组织，增强服务社会功能；为市场经济服务，加强教育和人力资本投资，促进科技发展，加强公共设施建设，通过公共财政投资来扶植和培育基础教育、公民基本保健、卫生防疫和计划生育等事关全民族素质的基础性文教事业建设。

8. 论述西方国家公共服务部门改革的经验及其对中国的启示。[ 苏州大学2014年研 ]

答:(1)西方国家公共服务部门改革的经验

自20世纪的80年代开始，西方各国政府在公共服务提供方面进行了一系列的改革，逐步形成了美国的公私合作模式与英国的执行局(法定机构)模式。

①公私合作模式

在西方许多国家，在类似教育和医疗保健服务的提供上，早就实行了民营化或者是私有化的改革。经合组织成员国的经验表明，成为私有化对象的资产主要有两种类型：

a在商业和竞争性部门的资产，它们可以不要政府介入就能被提供给私人市场并为其拥有。 无水印

b在仍然处于公共服务或垄断部门的商业领域中的资金，但它们是由私人市场提供的――要么在受到高度管制的部门或者就是通过承包安排。

民营化的推行，不仅帮助政府解决了公共服务质量提高的难题，同时也改变了政府角色的定位。政府不再直接组织公共服务的供给，相反，更多的时候，它通过制定相关的监督制度，同各种供给主体签订服务供给合同，以监督合同履行的方式来保证公共服务的妥善的提供。

②代理机构的设立

代理机构并非新生事物，只是在当代管理改革中被重新赋予了活力。作为新公共管理的一种工具，代理机构的设立明显体现了新公共管理的两个核心原则：

a通过放宽对工作资源使用的管制来“让管理者可以管”。

b通过明确说明对管理者的期望，并对照这些期望来衡量他们的成绩，从而“使管理者愿意管”。

代理机构有着不同于部委机构的特点及优点。长期以来，部门和代理机构就是两种截然相对的组织形式：部门有多层组织和多重责任；代理机构则责任单一，组织结构简单；部门提倡整合、一致性和按规则行事；代理机构则倡导多样化、适应性和自治权。因而，它符合当今行政改革形势的需要。

公共服务领域并非所有的领域都适合改制为企业化运作的模式，在将政策规划和政策实施分离之后，需要根据实施职能的不同性质进行深入的细化。代理机构由此便承担起了那些没有必要由政府直接管理，但公益性又较强不能完全让民间部门负责的管理责任。

(2)西方公共服务改革对我国事业单位改革的启示

①政府需要对公共服务进行明确的划分，针对其不同的性质采用不同的提供模式

西方国家对于本国公共服务的供给，并没有采取一个整齐划一的模式，而是根据公共服务的具体性质，进行了多样化的变革。对可以完全由市场提供的服务，果断地采取民营化的方式将其从政府管理中完全分离出去；对于具有较强公共性质的服务，则利用代理机构的制度。这种分门别类进行改革的做法，对于当前我国事业单位改革具有借鉴意义。我国事业单位大体上可以划分为行政执行类、社会公益类和生产经营类三种类型。对于前两种类型，在改革过程中可以倾向于借鉴代理机构制度的模式；而对于生产经营类事业单位，则可以考虑民营化的道路，利用市场竞争提高其供给的质量。

②参照“执行机构”制度，理顺行政机关同事业单位之间的关系

西方各国的代理机构，在同行政机关签订完行政合同之后，基本具备了管理机构运行所需要的自主权。而我国事业单位承担着公共服务的直接供给，但却缺乏足够的权力对机构的各项资源进行分配。权责的不对称，严重影响了事业单位机构工作的积极性和创造性。因而，在我国事业单位改革中，行政机关可以参照“执行机构”制度，逐步下放管理权限，赋予事业单位在人事管理、财务管理等具体运作中的自主权，将传统的直接控制和命令的模式转变为指导监督的模式。

③有效应用绩效评估、公共合同等管理工具，加强问责制度的建设

任何一个执行部门，如果要成功地服务于其公共目标的话，在设计时就要高度重视其可问责性。西方各国政府在改革中纷纷引入企业管理中的先进管理工具，注重责任机制的建设。凭借着责任机制的合理构建，政府可以有效地引导代理机构和私人部门等公共服务提供主体的行为，更加积极地服务于公共目标。

④制定必要的法律规范，作为事业单位改革的先导，并为改革的合法性提供依据

从西方的改革过程来看，各国对于如何改革都建立了一个完整的法律体系加以引导和规范。这一点，对于中国来说具有更加特殊的借鉴意义。在事业单位改革中，需要出台相关的法律规范，避免改革中出现事业单位数量和人员编制有增无减的现象。

9. 论述当代中国行政体制改革的发展趋势。

答:行政管理行政体制改革是全面深化改革的重要环节。加快行政体制改革是全面深化改革和提高对外开放水平的关键；不深化行政体制改革，经济体制改革难以顺利向前推进。

(1)深化行政体制改革的方向

在新的历史条件下，深化行政体制改革，必须紧紧围绕建设服务政府、责任政府、效能政府、法治政府的目标，在进一步转变政府职能、加快行政体制改革和制度建设、不断创新管理方式上下功夫，努力建设一个适应社会主义市场经济体制需要，符合民主法治法制要求和精简、统一、效能原则的行政体制。

①服务政府，指能够公正、透明、高效地为公众和全社会提供优质公共产品和服务的政府，是按照公众的需求提供公共产品和服务、以回应公众和社会的需要为政府职能定位的现代政府。服务型服务政府的基本特征是：政府是公共利益的代表，政府的主要职责是实现和保障社会公正，政府的职能主要是提供公共产品与公共服务，政府财政资源主要向公共产品和服务领域投入。因此，深化行政体制改革，要以服务型政府建设作为为切入点。

②责任政府，指能够回应社会和公众的正当要求并加以满足，承担政治责任、行政责任、法律责任和道德责任的政府。责任政府的基本特征是：政府必须通过体制机制创新和完善政策，创造良好的制度和政策环境，回应社会公共需求；具有完善的责任控制机制和强化对行政权力的监督和制约；政府必须对行使职权过程中所产生的不当行为或不良后果承担直接或间接的法律责任。因此，要创新监督制度，建立健全政府绩效评估制度，实行结果管理。

③法治政府。在我国，法治政府包括合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一等六个方面的要求。对于行政体制改革而言，法治政府意味着：用法律手段推动改革进程，把机构改革过程和改革成果法制化；按照法定权限和程序行使职权、履行职责，既不能失职不作为，又不能越权乱作为；坚持和自觉地接受人大监督、政协的民主监督、司法监督、新闻舆论监督、群众监督，实行行政复议制度，加强审计、监察等专门监督。

(2)当前行政体制改革的主要内容

①着力转变职能、理顺关系：

a健全政府职责体系，完善公共服务体系；加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少政府对微观经济运行的干预。

b加快事业单位分类改革；建立事业单位法人治理结构；建立各类事业单位统一登记管理制度。

c优化政府组织结构；严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。

d统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系。

②完善机构设置：

a优化同级政府组织结构。加强和完善从事经济调节和社会管理的机构，撤销直接从事或干预微观经济活动和社会事务的机构。

b理顺上下级政府机构设置。按照各级政府的性质和中央统一领导、充分发挥地方积极性的原则，合理划分中央和地方经济社会事务的管理职权。

c减少行政层级。积极进行省直管县、乡镇机构改革等探索，逐步形成科学的行政层级构架；优化行政区划结构，增强具备条件地区的引领带动作用。

③健全科学、民主的决策机制：

a建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。

b建立决策调查研究制度，涉及经济社会发展全局和群众切身利益的重大事项，经过实际调查研究后再纳入决策程序。

c完善集体决策制度，在领导班子集体讨论的基础上，按照少数服从多数的原则进行决策。

d推行政务公开，实行决策事项公示、听证和专家咨询制度，完善政府新闻发布制度和信息披露制度。

e建立健全行政问责制，严格实行决策失误引咎辞职、经济赔偿和刑事处罚制度。

f推行政务公开并逐步实现制度化，完善政府新闻发布制度，提高政府工作透明度，保障公民对政府工作的知情权、参与权、表达权和监督权。

④完善政府管理法制体系：

a建立健全规范经济社会活动，为政府全面依法行政创造完备的法制环境。

b建立健全规范政府行政活动，强化对政府行为的监管。

c强化行政人员法律素质培训，切实提高行政人员的执法能力，改革行政执法体制，推进综合执法试点，实行执法责任制和执法过错追究制，做到严格执法、公正执法和文明执法。

⑤改进行政方式：

a注重从技术性的管理方式入手，充分发挥现代信息技术在政府管理创新中的作用。

b政府要加强发展战略规划、政策、标准等的制定和实施工作，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。

⑥创新社会治理：

a健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会治理体制。

b重视社会组织建设和管理。

c完善突发事件应急管理机制。

d健全社会治安防控体系，加强社会治安综合治理。

e实现社会治理主体模式从政府中心主义模式向政府、社会、公众多元主体互动协同治理模式转变，构建“互联网 社会治理”新模式。

⑦运用大数据技术促进政府改革与创新：

大力推行“互联网 政府服务”“互联网 市场监管”，用信息化推进政府治理体系和治理能力的现代化。以移动互联网、大数据、云计算等新技术为手段，统筹发展政府信息化，构建一体化的在线服务平台。打破政府部门间的信息壁垒，构建全国信息资源开放共享体系，更好地用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道和辅助科学公共决策，进而推动我国政府信息化建设与应用从“工具的转型”走向“系统的转型”。

10 论述公共部门变革的原因。

答:公共部门发生的变革是对某些相互关联的紧迫问题作出的一种反应，这些紧迫问题包括四个方面：

(1)对公共部门的抨击

公共部门在社会中的角色概念整体上受到了挑战，具体来说，公共部门在以下三个方面受到了抨击：

①公共部门的“规模”受到抨击。有人认为，政府的规模过于庞大，浪费了过多的紧缺资源。

②关于政府的“范围”也发生了争论。有人认为政府本身介入的活动过多，其中许多活动可以有其他可选择的备用方法。

③由于官僚制正变成一种极不受欢迎的社会组织形式，政府的“方法”受到持续不断的抨击。人们越来越认为，官僚制的方法必定会造成工作的没有起色和效率低下。

对公共部门的规模、范围和方法进行的抨击所产生的明显结果是削减政府和改变其管理方式。

(2)经济理论的变革

经济理论的变革对传统公共行政模式提出了严峻的挑战。二战后，西方各国政府普遍采用了凯恩斯主义的主张，对社会生活实行全面干预。当政府这只“看得见的手”干预市场并获得巨大成功时，与“市场失灵”相伴随的“政府失灵”也表现得同样明显。一方面，政府对社会、市场所承担的管理任务越来越多，成为“万能政府”；另一方面，政府内部官僚机构膨胀，效率低下，财政支出日益扩大，政府管理受到前所未有的挑战。正是在这样的背景下，各种新的公共管理理论异军突起。

①公共选择理论

公共选择理论强调自由主义和市场取向，认为失败的是政府而不是市场，要解决公共管理的危机，应减少政府的职能，尽量交由更有效率的市场来调控货品和服务的供应，以达到最有效率的资源配置。传统公共行政强调的统一规制和监控，极大地抑制了公职机构和文官的创造力，已陷入形式化和僵化；代表国家意志的政府管理和服务，忽视公共保障和服务的多样性，对市场信号和消费者需求的反应不灵敏，已经不再适应当今世界的需要，是“工业社会的政府组织模式”“十九世纪的行政技术”。由此，市场可以取代政治或行政成为管治社会的主导机制，只有将“经济效率”奉为最高标准，通过市场这只“看不见的手”的作用，才能使众多自利的个体走到一起，增加社会福祉。总之，公共选择理论为新公共管理运动的兴起提供了经济理论上的依据。

②委托――代理理论

该理论的核心是委托人和代理人之间签订合同。根据合同条款，代理人代表委托人完成各种任务，而委托人为此支付给代理人一定的报酬。但由于委托人和代理人的目标不同，两者之间获得的信息不对称，因此两者容易发生冲突，这样代理人就不一定会以追求企业的最大利润来满足委托人的利益。这种委托人和代理人的分离，削弱了委托人对代理人的监督和控制。

为了化解这种信息的不对称和道德风险，保护委托人的利益，协调委托人和代理人之间的关系，就要建立一种责任制。这种责任制通常由一种规定双方尤其是代理人义务的合同方式来确立。

委托――代理理论要求公共管理重新确定政府与民众的关系。公共管理中本来就一直面对这样一个难题：选民如何对政府官僚实施有效的控制，以保证政府官僚贯彻民众意图和切实增进民众福利，而不是官僚利用职权，损公肥私。委托代理关系由私营部门运用到公共部门中，公共服务的委托人(选民)、代理人(政府官僚)，他们之间就构成了委托代理关系。公共管理理论中公共伦理和公共责任的发展与委托代理理论有很大的关系，为“公共部门”通过合同实现职能转移提供了理论基础。公共决策的执行也可以采取签订合同的方式，明确委托方和代理方的责任，由私营部门或非政府部门公共组织承担。

③交易成本理论

长期以来，西方传统经济学认为市场的自发作用能有效配置社会资源，企业和个人只需在均衡价格这个杠杆的作用下就可以获得最大利润和最大效用，整个社会资源也就能实现最优配置状态。

科斯首次将交易成本概念引入到经济分析中来，完整的交易成本理论则是由威廉姆森等人在科斯的基础上发展起来的。他认为，经济系统的运行是通过各种“交易活动”来得以维系的，而为了使“交易活动”能够有效地进行，交易双方就要建立各种契约关系，产生一系列费用：起草谈判费用、条款修改补充费用、承诺和保证费用。有时这些交易费用是相当高的，并且企业内部的组织交易往往会比通过市场进行同样的交易费用要低。

交易成本理论对降低和节约交易成本的关注，涉及到交易的组织结构规模的合理性被运用至公共管理中来降低管理成本。如通过对不同政府管理结构下计划、调控以及监督任务完成情况的比较成本进行分析，从中找出一些降低交易成本的规律，以便进一步改善组织管理结构，改进生产与服务的组织方式等。交易成本理论为公共组织的机构精简提供了理论指导。

(3)私营部门的变革

私营部门的变革，特别是全球化成为一种经济力量产生的影响。其变革主要体现在三个方面：

①竞争。在许多国家中，私营部门的经济调整是一个痛苦的过程。国内外日益激烈的竞争，管理和人事方面的变化在私营部门中都有发生并且不亚于政府部门。

(4)技术变革

技术变革促进了所有各种社会变革，对管理，特别是对政府管理有影响。传统的行政模式是伴随着羽毛笔和其后的打字机技术而产生并发展壮大的，这种技术对严格的等级制度而言是较理想的。但是，20世纪初设计的官僚制完全不能在20世纪90年代变化迅速、信息丰富、知识密集的社会和经济中正常发挥功能。信息技术特别是运用了计算机使管理发生变革，甚至使等级制本身发生变革。信息可以共享，可以即刻整理为可供高层管理部门使用的形式。由于在处理和传送信息方面减少了对中层管理环节的需要，可以使登记制度变得扁平一些。另外，韦伯官僚制中传统的办公室概念也被改变。公务员可以在家里使用电脑工作而不必非得去办公室。

总之，现代社会对公共部门的抨击，经济理论在公共部门的运用，私营管理方法对公共部门的影响以及技术变革的影响使得公共部门迫切需要变革。