日前，在顺德区人民政府网上，悄然挂出了一则有关颁布实施《顺德区企业投资准入负面清单》、《顺德区企业投资准入审批清单》和《顺德区市场监管清单》（下称“企业投资管理三单”）的通告。
从《企业投资经营指导目录汇编》到《企业经营审批事项目录汇编》再到《企业经营行业监管分工目录汇编》，顺德商改已逐步完成从“严进宽管”到“宽进严管”的蜕变。
撰文：南方日报记者 罗湛贤
投资目录
多部门政策化零为整的“百宝书”
“‘三单管理’的概念很超前，但作为基层我们更多考虑从实用出发。”在顺德区行政服务中心副主任梁伟强看来，相比起‘负面清单’等行政审批的权责清单，顺德发布的《投资目录》适用面相对较窄，更聚焦在企业的经营行为，但适用性更强。
记者发现，《投资目录》将所有的投资事项由国家、地方政府及发改、环保、国土、规划、农业、工信等职能部门对外发布的生效文件为基础整理而成，划分为限制、淘汰目录，鼓励目录和外资特别管理目录三个类别。其中，鼓励类目录涵括36个行业，限制、淘汰类涵括19个行业和“综合类”、“其他”两个分类。
“‘负面清单’则只是从发改层面出发，并没有将各个部门的政策整合在一起。但现实是，办事人员希望了解对这一行业更多的准入规定。”梁伟强坦言，此前由于没有比较全面的目录清单，可能会出现投资人在审批落户后，才发现某个项目并不符合地方一些部门的要求，最终造成损失。
然而，由于目录涉及到多个部门的不同的准入信息，要将其化零为整、汇总筛选，难度不小。“这需要对不同部门的意见的协调汇总，这个过程颇为艰辛，有时要逐个事项与部门谈，每个部门都认为自己提出的事项有依据，但我们会邀请业的机构审定其合法性和可行性。”梁伟强告诉记者，《投资目录》从收集到正式出台足足花了4个多月。
而对于一些具有一定争议性又未能协调好的项目，比如从发改局的层面是许可的，但环保局却定为限制，又该如何处置？梁伟强表示，该目录倾向于采取从严规范的原则，即当上下级政府之间、部门之间规定不一致时，取其严格者，如国家层面上仅是规定限制、淘汰部分钢铁项目，而珠三角地区则禁止新、扩建钢铁项目，则以后者为准。
不过，由于整合不同事项的难度较大，梁伟强也坦言，个别的整合也未必很精准，因此自目录发布以来一直实行动态管理。除了保证半年内全面更新外，日常也会作及时动态调整，例如针对前段时间大部制的调整，该目录就已实时更新。
审批目录
晒出“权力清单”企业办证一目了然
作为行政权力链条中的核心环节，事中的审批流程直接影响到群众办事的体验感，其变动调整也往往备受关注。
事实上，在顺德商事登记改革体系中，《企业经营审批事项目录汇编》是最早发布的改革目录清单。从职能上看，它颇有向社会晒出“权力清单”的意味。历经多次更新后，该目录共分18个大类行业梳理了248项经营许可审批事项，明确告知了企业哪些经营行为必须先行办理许可证，即企业的“办证菜单”。“办证菜单”对政府审批部门有明确规定，各部门未列入公开目录的事项，均不得对外行使审批权，即实现了“办证菜单”以外的事项“非禁即入”。
“在这目录中，我们会明晰办理的地点、电话、法律依据、主管部门等一一列举。不但要罗列经营事项，还要清楚地告知群众怎样办？如何办？”梁伟强介绍，除了将属于区内审批权限事项进行公布外，该目录还将涉及省市的审批权的项目一同整合展示。
据悉，目前《审批目录》所列的事项中，属于顺德区权限的占49％，区外的占51％。虽然占比不足一半，但这些事项都具有覆盖面广、办理频率高等特点。“凡是区内的审批事项已全部实现标准化建设，比如说要怎样的审批手续、审批时长多久、审批涉及的文件裁量准则等，已经统一在网上的办事大厅公布。”梁伟强表示，审批目录由于较为全面，具有较强的可复制性，已成为省市及周边地区推进行政审批改革重要的参考对象。
而对于企业经常接触年检事务，顺德也推行了联合年检的改革。自商事登记制度改革启动以来，顺德在全省率先推进营业执照年检登记备案。梁伟强告诉记者，今后还考虑将备案制推及到其他的许可证年检，将作专门的课题研究。
监管目录
将建信息化平台强化后端监管
作为全省商事登记改革的试点地区，历经近三年的探索，积累了不少经验教训，对行政审批制度改革的思考也逐渐成熟。“当其他地区或部门还在烦恼如何宽进时，顺德已经开始着手严管；当别人还在担心如何拿捏好审批的尺度时，顺德已经开始研究如何将监管重心后移。”有本土观察人士如是总结。
“以往我们将审批作为监管的主要方式，但现在审批只作为监管的重要方式，整个监管的重心往后端转移。”梁伟强表示，虽然审管不一致加大了基层的压力，但也倒逼了我们不要将审批作为唯一的监督渠道，而应该将审批的工作重心往后移，才能适应社会对监管的要求。
梁伟强坦言，目前标准化建设在中端行政审批领域已经顺利完成，但在后端的行政处罚和监管环节基本上还是一片空白，今后将利用信息化手段将各项监管行为进行细化、固化。
据介绍，顺德将于今年上半年启动全区通用的企业经营监管平台，今后所有涉及具体监管行为的信息都将录入到统一的系统作标准化建设。“比方说，对娱乐场所的审批，目前监管目录只是明确监管需要审批相关的证件，但事实上在日常的监管过程中还需要检查场地是否有更改、舞台有没有超标、其它设置是否有安全隐患。因应这一情况，我们今后将制定较为详细的监管措施指引，以及梳理汇总对应行政处罚的罚则。”
由于监管事项繁杂，所以单靠人力难免存在挂一漏万的可能，但今后有了信息化监管平台，监管者就能“按表索骥”，不仅能做到“傻瓜式审批”，更能形成“傻瓜式监管”。
“这样的模式不仅提高了效率，更进一步压缩了监管者自由裁量的空间。”梁伟强介绍，今后监管平台还将设置自动提醒功能，对不及时落实监管工作将发出提示，从而督促相关部门起到落实工作。
■企业声音
“三单管理”要压缩
执行窗口的寻租空间
“从经济学上来说，三单管理最大的意义就是可以降低企业的交易成本，这也符合十八届三中全会所强调的发挥市场在资源配置的决定性作用的精神。”作为顺德区外商投资企业协会会长、广东宝丽雅实业发展有限公司董事长叶中平认为，企业投资三单将所有的事项公布出来当然有利于企业办事、也更符合行政管理公开透明的原则。
他认为，目前顺德在对一般群众办事的理顺上已经做得不错，但对企业办事还有较大的提升空间。三单管理除了要明晰政府与企业之间的契约关系外，更应进一步收紧办事窗口的自由裁量的空间。
“公权力之所以有寻租的空间，就是因为其不公开透明。在香港无论是企业投资还是日常办理的各个事项，在网上都应该有很清晰的办事流程、公平的办事机制，将各个体系、办事流程、要求、表格、文件清清楚楚列出，使到办事人有法、有规可依。”在海内外游历丰富的叶中平认为，香港的透明的法治和高效的行政办事环境值得顺德借鉴学习。
针对对办事窗口权力的监控，他还建议，目前出台的三单主要是从政策制定者角度设计，但缺乏对被实施者的声音的吸纳，下一步要对三单管理的形成动态的反馈投诉机制。“我们的制度出来之后需要对其进行及时的检讨，而检讨则需要由企业、用户提出意见。”
三份目录背后的顺德商改思路之变
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