城镇房地产管理法第十五条(中华人民共和国城市房地产管理法第四十五条)

【裁判要旨】《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条例第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，《南京市人民代表大会常务委员会关于南京江北新区行政管理事项的决定》第一条第五项规定，江北新区管委会在直管区内，负责经济管理、城市建设管理、社会事务和社会管理，行使省、市依法赋予的和区级的行政管理权限。根据上述规定，江北新区管委会具有作出170号征收决定的法定职权。

【裁判文书】

江苏省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）苏行终1544号

上诉人（原审原告）秦俊，男，汉族，住南京市六合区。

被上诉人（原审被告）南京市江北新区管理委员会，住所地南京市江北新区凤滁路48号。

法定代表人罗群，南京市江北新区。

委托代理人刘韩静，南京市江北新区征收管理中心工作人员。

委托代理人高宁，江苏法德东恒律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地南京市玄武区北京东路41号。

法定代表人韩立明，南京市人民政府市长。

委托代理人钱崔，南京市司法局工作人员。

秦俊因诉南京市江北新区管理委员会（以下简称江北新区管委会）、南京市人民政府（以下简称南京市政府）征收房屋及行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2020）苏01行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。

原审法院认定：

2016年1月，南京市六合区人民政府作出《六合区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，提出要改造大厂老工业区配套服务设施，强化总部经济、科技服务等生产性服务业功能，提高信息化和金融服务水平，建设国家大宗商品及战略资源交易中心，形成在全国有重要影响力的多商品交易中心和定价中心。2019年2月2日，江北新区管委会作出宁新区管发[2019]5号《关于下达2019年江北新区直管区征收工作任务的通知》，要求做好江北新区直管区征收工作，加快推进新区重大项目、保障房项目、道路基础设施等重点工程建设。涉案项目位于附件《2019年江北新区直管区新开征收项目计划表》第18项，项目名称为“山潘街改造”，征收动因为“棚户区改造”。

2019年2月20日，江北新区管委会行政审批局就南京扬子开发投资有限公司（以下简称扬子公司）提出的大厂老工业基地及周边地区城市更新一期项目颁发了《江苏省投资项目备案证》，明确一期实施范围东至新华路，南至毕洼西路，西至冶山铁道，北至葛关路，后续相关区域根据规划进度分期实施，同时载明了项目建设规模和内容、项目投资金额和建设性质等内容。

2019年2月22日，扬子公司向江北新区管委会规划与国土局（以下简称江北新区规划与国土局）提出《关于申请办理大厂老工业基地及周边地区城市更新一期项目规划意见的函》，请求对涉案项目是否符合规划予以认定。2019年2月25日，江北新区管委会规划与国土局作出《关于申请办理大厂老工业基地及周边地区城市更新一期项目规划意见的回函》，确认扬子公司来函涉及的地块范围和面积，并附规划用地范围图。江北新区管委会规划与国土局对涉案征收项目用地情况进行勘测定界，并对征收范围内土地使用权进行调查后，于2019年3月5日出具了《建设项目用地勘测定界成果报告》。

2019年3月1日，江北新区管委会规划国土部门、住建部门、文物保护部门、城管部门、街道等相关单位组织召开涉案项目公共利益论证会，形成会议纪要，认为征收目的在于既保证国民经济和社会发展正常的土地需要，又防止不当或过度动用征地权，涉案项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第八条第三项和第九条的规定，符合公共利益。2019年3月6日，江北新区征收管理中心作出《大厂老工业基地及周边地区城市更新一期项目征收范围论证意见》。同日江北新区管委会作出《征收范围公告》，明确了征收范围，并将《征收范围公告》《征收红线图》予以公示。

2019年4月26日，江北新区管委会规划国土部门、住建部门、审计部门、房产部门、城管部门、街道等相关单位组织召开论证会，对涉案项目征收补偿方案进行论证，形成会议纪要，认为补偿方案合法、合理、公平。2019年4月28日，江北新区管委会规划与国土局发布《大厂老工业基地及周边地区城市更新一期项目征收补偿方案公告》，将房屋征收补偿方案在征收范围内张贴公示，征求公众意见，征求意见期限为2019年5月1日至2019年5月30日。在期限内，江北新区管委会未收到被征收人提出的意见。

2019年7月30日，南京市六合区人民政府大厂街道办事处（以下简称大厂街道办）对涉案项目组织社会稳定风险评估，作出《江苏省社会稳定风险评估评审表》，组织评估单位意见为涉案征收项目为低风险，风险可控，建议可以实施。该评审表经江北新区管委会综合治理局备案，确认涉案征收项目为低风险。

2019年9月30日，大厂街道办形成了经会计师事务所审计的项目征收资金概算表，确定涉案项目征收概算金额为2277327502元。2019年9月5日、9月18日、9月27日，扬子公司、大厂街道办向南京市江北新区征收管理中心拆迁资金专户汇入拆迁款四笔，合计为14亿元。2019年10月31日，南京市江北新区征收管理中心作出《拆迁资金和房源落实情况说明》，载明：“……截止征收决定下发，用地单位在拆迁专户账户库存现金15亿元，安置房源位于王山头安置地块、山潘新苑，房源面积约70000平方米，单价约15000元，折合价值10.5亿元，以上两项价值合计约25.5亿元。该项目资金概算总计22.8亿元，所以前期准备的资金和房源足以保证征收项目推进。”

2019年10月16日，江北新区管委会作出宁新区管发[2019]170号《南京市江北新区管理委员会房屋征收决定》（以下简称170号征收决定），征收目的为“江北新区环境提升，推动城市发展，塑造周边良好环境，提升居民生活品质”；确定征收范围为江北新区大厂街道东至新华路，南至毕洼路，西至十村7幢东侧，北至葛关路（具体征收范围以征收红线图为准）；确定征收部门为江北新区管委会规划与国土局，征收实施部门为大厂街道办。同日，江北新区管委会作出涉案项目房屋征收补偿实施方案，明确了征收范围内房屋基本情况、征收补偿方式、征收补偿补助及奖励费标准、安置房源、征收实施步骤等内容。2019年10月16日，江北新区管委会将170号征收决定、征收补偿实施方案和征收红线图在征收范围内进行张贴公示。

秦俊不服170号征收决定，将江北新区管委会列为复议被申请人，以其转业退役军人的住房待遇问题未得到解决为由，于2019年10月24日向南京市政府申请行政复议，复议请求为：“对南京市六合区大厂南化新村4幢506室进行就地保护、不予毁损拆除，最起码在安置人民政府或接收安置单位为本人解决并做好转业安置义务职责后拆除。”南京市政府收到秦俊提交的《行政复议申请书》后，经审查，于当日受理并作出[2019]宁行复第202号《行政复议受理通知书》并向秦俊邮寄送达。同日，南京市政府作出并向江北新区管委会送达[2019]宁行复第202号《行政复议提出答复通知书》，要求江北新区管委会对行政复议所涉事项提出书面答复，并提交相关证据和依据等材料。因案情复杂，2019年12月16日，南京市政府作出[2019]宁行复第202号《延期审理通知书》，并向秦俊和江北新区管委会邮寄送达，告知行政复议决定延期30日，至2020年1月21日前作出。2020年1月2日，南京市政府作出[2019]宁行复第202号《行政复议决定书》（以下简称202号复议决定），认为：秦俊要求对其被征收的房屋应进行就地保护，不予毁损拆除，目的是为留下实物证据，解决其转业退役军人的住房待遇问题。江北新区管委会作出的170号征收决定与秦俊能否享受退役军人待遇并无直接利害关系，不影响其相关权利。江北新区管委会作出的170号征收决定认定事实清楚，适用依据正确，符合法定程序，决定内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第一项的规定，决定维持江北新区管委会作出的170号征收决定。2020年1月6日，南京市政府向秦俊邮寄送达涉案复议决定书。秦俊不服，提起本案行政诉讼，请求撤销170号征收决定，确认202号复议决定无效，支持秦俊的行政复议请求事项。

原审法院另查明，南京市六合区大厂南化新村4幢506室房屋建筑面积53.24平方米，证载所有权人为徐光红、秦俊。该房屋位于170号征收决定确定的征收范围内。

原审法院认为：

征补条例第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条例第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，《南京市人民代表大会常务委员会关于南京江北新区行政管理事项的决定》第一条第五项规定，江北新区管委会在直管区内，负责经济管理、城市建设管理、社会事务和社会管理，行使省、市依法赋予的和区级的行政管理权限。根据上述规定，江北新区管委会具有作出170号征收决定的法定职权。

征补条例第八条至第十三条对国有土地上房屋征收决定的作出进行了一系列的具体规制，法院对相关事项分别认定如下：

第一，房屋征收决定是否基于公共利益。本案中，相关部门组织召开了项目是否符合公共利益的论证会，170号征收决定明确其征收目的为“江北新区环境提升，推动城市发展，塑造周边良好环境，提升居民生活品质”，该征收目的符合征补条例第八条第五项规定的情形，属基于公共利益的需要。

第二，建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划。征补条例第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。本案中，江北新区管委会提交了《六合区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、宁新区管发[2019]5号《关于下达2019年江北新区直管区征收工作任务的通知》《2019年度江北新区直管区新开征项目征收计划表》，并取得了规划部门出具的确认地块范围回函及附图、国土部门出具的土地利用总体规划图及项目范围图，江北新区管委会相关部门也在论证会中确定征收项目符合各项规划的要求，故上述情形符合征补条例第九条的规定。

第三，是否有征收补偿方案以及是否对该方案进行论证，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。征补条例第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。该条例第十一条第一款规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，江北新区管委会相关部门于2019年4月26日日组织对征收补偿方案进行论证。2019年4月28日，江北新区管委会规划与国土局发布公告，对征收补偿方案征求公众意见，征求意见期限为2019年5月1日至2019年5月30日。在上述公示期内，被征收人未对补偿方案提出书面修改意见。江北新区管委会就征收补偿方案论证、公示、征求意见等组织实施的相关行为符合上述规定。

第四，作出征收决定前，是否经过社会稳定风险评估。征补条例第十一条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。本案中，根据在案证据，大厂街道办组织对案涉项目进行了社会稳定风险评估，形成了社会稳定风险评估表，确定项目风险为低风险，江北新区管委会综合治理局对此同意予以备案。

第五，征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用。征补条例第十一条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，在卷证据显示，扬子公司、大厂街道办已经向南京市江北新区征收管理中心拆迁资金专户汇入14亿元作为涉案征收补偿费用，结合南京市江北新区征收管理中心作出的《拆迁资金和房源落实情况说明》中关于安置房源的说明，可以认定案涉征收补偿费用符合足额到位、专户专储、专款专用的要求。

第六，房屋征收决定是否依法公告。征补条例第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，江北新区管委会于2019年10月16日作出170号征收决定，并于当日发布公告，在征收范围内进行张贴。公告载明了征收决定的征收目的、征收范围、征收补偿实施方案、复议和诉讼的权利等事项，符合前述规定。

秦俊提出对南京市六合区大厂南化新村4幢506室房屋就地保护，不予毁损、拆除，最起码在江北新区管委会或相关单位履行住房供应保障义务后再行拆除的诉讼主张，实质是要求解决退役军人住房待遇问题。因该项主张与本案审查的被诉行政行为即170号征收决定是否合法不具有关联性，法院不予理涉。

行政复议法第十五条第一款第一项规定，对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。本案中，江北新区管委会系南京市政府派出机构，根据《南京市人民代表大会常务委员会关于南京江北新区行政管理事项的决定》的规定行使省、市依法赋予的和区级的行政管理权限，秦俊对江北新区管委会作出的170号征收决定不服，向南京市政府申请行政复议，南京市政府具有依法审查并作出行政复议决定的法定职责。

行政复议法第三十一条第一款、第二款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，南京市政府于2019年10月24日受理秦俊的行政复议申请后，履行了通知答复、延长、审查等程序。经对案件事实和相关证据的审查，认为秦俊能否享受退役军人住房待遇问题与170号征收决定无直接利害关系，不影响其相关权利，于2020年1月2日作出202号复议决定，并于2020年1月6日向秦俊送达涉案复议决定书，该决定维持江北新区管委会作出的170号征收决定，认定事实清楚，适用法律正确，行政复议程序合法。

综上，江北新区管委会作出的170号征收决定、南京市政府作出的202号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。秦俊要求撤销170号征收决定并确认202号复议决定无效的诉讼请求缺乏事实和法律依据，法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回秦俊的诉讼请求。

秦俊上诉称：江北新区管委会的案涉征收程序不合法；案涉征收项目违背提升居民生活品质的征收目的，侵犯其合法权益；被上诉人未解决住其房屋安置问题；原审判决不公。请求本院撤销原审判决，依法改判支持其诉讼请求。

被上诉人江北新区管委会未向本院提交书面答辩意见。

被上诉人南京市政府未向本院提交书面答辩意见。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为：

1、征补条例第四条第一款、第八条第五项分别规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。《南京市人民代表大会常务委员会关于南京江北新区行政管理事项的决定》第一条第五项规定，江北新区管委会在直管区内，负责经济管理、城市建设管理、社会事务和社会管理，行使省、市依法赋予的和区级的行政管理权限。根据上述规定，被上诉人江北新区管委会依法有权作出170号征收决定。

2、江北新区管委会在一审中提供的《江苏省投资项目备案证》《六合区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》宁新区管发[2019]5号《关于下达2019年江北新区直管区征收工作任务的通知》《2019年度江北新区直管区新开征项目征收计划表》《关于申请办理大厂老工业基地及周边地区城市更新一期项目规划意见的函》及附图《关于申请办理大厂老工业基地及周边地区城市更新一期项目规划意见的回函》及附图《南京市中心城区土地用途总体规划图（局部）》等证据，证明涉案项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划及城乡规划及专项规划，涉案房屋征收项目符合公共利益。17号征收决定符合征补条例第九条第一款等规定。

3、江北新区管委会提供的《会议纪要》《大厂老工业基地及周边地区城市更新一期项目征收补偿方案公告》《大厂老工业基地及周边地区城市更新一期项目房屋征收补偿方案》、涉案项目房屋征收补偿方案公告照片等证据证明，江北新区管委会作出170号征收决定前，已拟定征收补偿方案，并广泛征求被征收人的意见。170号征收决定符合征补条例第十条的规定。

4、江北新区管委会提供的《江苏省社会稳定风险评估评审表》证明，其在作出170号征收决定前，已进行社会稳定风险评估。评估结论为低风险。征补条例第十二条第二款要求征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的立法宗旨，是切实保障被征收人的实体权益，确保满足被征收人产权调换或货币补偿的选择需要。涉案项目经评估，征收补偿费用总金额约为22.8亿。2019年9月，扬子公司、大厂街道办向南京市江北新区征收管理中心拆迁资金专户汇入拆迁款合计14亿元，2019年10月31日，南京市江北新区征收管理中心作出《拆迁资金和房源落实情况说明》，载明：“截止征收决定下发，用地单位在拆迁专户账户库存现金15亿元，安置房源位于王山头安置地块、山潘新苑，房源面积约70000平方米，单价约15000元，折合价值10.5亿元，以上两项价值合计约25.5亿元。该项目资金概算总计22.8亿元，所以前期准备的资金和房源足以保证征收项目推进”，故征收补偿费用符合上述规定。170号征收决定符合征补条例第十二条第一款、第二款的要求。

5、江北新区管委会提供的170征收决定及公告证明，其在作出170号征收决定后已依法公告，公告中载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。故170号征收决定符合征补条例第十三条第一款的规定。

6、《行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。本案中，南京市政府于2019年10月24日作出[2019]宁行复第202号《行政复议受理通知书》并向秦俊邮寄送达。因案情复杂，2019年12月16日，南京市政府作出[2019]宁行复第202号《延期审理通知书》，并向秦俊和江北新区管委会邮寄送达，告知行政复议决定延期30日，至2020年1月21日前作出。2020年1月2日，南京市政府作出202号复议决定，维持170号征收决定。南京市政府的案涉行政复议决定的内容和程序并无不当。

综上，涉案房屋征收项目符合公共利益的需要，江北新区管委会作出的170号征收决定符合征补条例的相关规定。南京市政府作出的202号复议决定符合行政复议法的相关规定。秦俊的上诉理由和请求依法不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人秦俊负担。

本判决为终审判决。

审判长　刘　军

审判员　张世霞

审判员　杨　述

二〇二一年五月六日

书记员　张莹莹