青岛市财政局审计报告(青岛市财政局会计信息网)

党的十八届三中、四中全会以来，中央按改革投融资机制的决策部署，在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作模式（以下简称PPP），提高公共服务产品供给质量和效率，推动供给侧改革的顺利实施。按照中央的统一部署，青岛市委、市政府研究确定在青岛市全面开展推广运用PPP工作，提出了借鉴国际、国内成熟经验，立足青岛市实际，以高效向社会提供高质量公共服务产品，推动青岛市宜居幸福的现代化国际城市建设的目标。青岛市按边做好政策制度体系和管理机制建设，边抓项目运作，互相推动的工作思路，积极开展推广运用PPP工作，并取得了较好的成效。

一、工作开展的基本情况

（一）完善组织领导和顶层设计

二是在市政府层面上建立了PPP工作联席会议制度，统一协调部署全市政府和社会资本合作模式推广运用工作，定期调度项目进展情况，协调解决推广工作中遇到的重大问题。

三是在组织实施层面建立了PPP专项督查制度。市政府成立PPP工作督查组，专项督查全市PPP工作推进落实情况，帮助项目实施机构和相关部门及时解决工作推进中遇到的困难和问题。同时，青岛市已完成PPP模式操作指南和财政内部操作规程的编制，正在组织审查和修改完善，通过完善制度建设，进一步规范PPP项目运作管理流程。

（二）建立和完善PPP运作保障机制

一是建立了智力和技术支持体系。通过公开征集，建立了青岛市涵盖PPP项目投融资、法律和会计专业的咨询服务机构库，在项目运作管理中，引入第三方，为PPP项目的组织实施提供专业化技术支撑和保障。二是建立联评联审制度及限时办结制度。为提高PPP项目运作效率，按协调推进，分头把关的原则，在明确责任和技术标准的前提下，由财政部门牵头组织，政府各职能部门同步参与PPP项目征集、识别和评审，有效地加快项目推进。三是优化了PPP项目审批流程。青岛市对项目PPP实施方案审查和批复的程序进行了合并，避免在项目运作监管的不同环节对诸如规划选址、用地预审、项目立项等内容的重复性审查，简化了审批流程，提高了效率。

（三）积极征集甄别和推介项目

根据政府年度投资计划、政府投资决策和“十三五”规划确定的经济发展目标，组织开展了三批次PPP项目征集，并组织相关部门和行业专家对征集的项目进行了甄别。建立了全市PPP项目库，目前全市入库项目共计73个，估算总投资2159亿元，项目涉及公共基础设施、交通运输、市政工程、社会民生四大类，其中：公共基础设施类项目共16个，项目总投资为425亿元，交通运输类项目共10个，项目总投资为1273亿元，市政工程类项目共9个，项目总投资为96亿元，社会民生类项目共38个，项目总投资为365亿元。近期，通过充分论证，组织了青岛市13个项目申报财政部第三批PPP示范项目，其中地铁4号线、小涧西污泥全资源化利用等五个项目通过了财政部组织的审查，成功入选。

积极参与筹备PPP中国论坛，开展多层次、多形式的交流与合作，组织开展项目推介，在PPP中国论坛上通过展板、推介手册等形式对青岛市储备项目和PPP发展基金做了重点推荐，取得良好效果。与此同时，通过举办全市政府和社会资本合作专题讲座和具体指导的方式，加强政府职能部门和有关单位的PPP运作管理的能力建设。

（四）积极推动和规范项目运作

首先是加强对入库项目前期运作的指导，及时监控入库项目的实施进度，了解项目实际操作中遇到的问题，研究提出解决方案和指导意见，积极推动项目前期运作进度；其次是加强项目运作成本控制的指导，经过充分的市场调研，按政府财政支出成本最低，公共服务产品与市场有效对接，社会资本回报合理，拒绝暴利和不当利益输的基本要求，出台了社会资本PPP项目投资回报率控制指导线，并明确了项目收益分配的基本规则，有效地规范了PPP运作的核心内容；第三，严格把好项目PPP实施方案的审核、批复，以及PPP合同审查关，建立了第三方机构独立审查，政府联合会审，审查意见回馈的审查机制，确保了项目运作内容合规性、合理性和高质量，在住建部、财政部联合组织的，城市管廊和海绵城市试点城市筛选中，青岛市所提报的项目以其质量高、运作规范，通过了评审，成为全国唯一双试点城市；第四，规范项目实施方案的评审，通过第三方机构提供评审技术指标体系，专家审查和政府相关部门确认的方式，建立了青岛市PPP实施方案、物有所值评价和财政可承受能力验证的审查技术指标体系。在此基础上，确立了以联合审查（第三方机构、政府部门联合参与）为主，专家独立评审为辅的审查组织模式，对运作方式、交易结构简单的项目，采用专家评审的方式审核把关，在保证质量的前提下可有效压缩评审时间，提供工作效率。

（五）探索创新建立PPP基金融资模式

为加快推进青岛市政府与社会资本合作项目，按照市委、市政府的要求，青岛市面向全国公开征集了PPP发展基金发起人，结合青岛市PPP项目征集现状，组织相关专家对社会资本方进行了初步审核，拟通过磋商和专家评审的方式，从上述合格发起人中选择部分社会资本方，采取引导基金（母基金）与子基金两层架构的模式，设立总规模1200亿元的PPP发展基金，基金建立后，将进一步完善PPP项目实施和保障体系。

二、工作成效

（一）初步形成了具有青岛市特色的管理和推进机制

从项目组织实施层面，建立了政府决策、行业主管部门负总责组织实施的项目运作机制；在监督管理层面，建立了各部门联动、第三方机构支持，政府督导、合力推动机制；在管理流程上，建立了“一站式”审查审批制度，最大限度地提高工作效率；在管理方式上，建立了引入专业机构和专家参与，政府把关的管理机制。在国内首创建立了PPP项目实施方案评审技术指标体系，建立的政府联合评审工作机制也被兄弟省市广泛借鉴。咨询服务机构普遍反映，青岛市PPP运管模式，较之其他省市无论在程序设置，还是监管内容、方式上，都具有显著的合规性、严密性、高效性特点。

（二）规范高效地推进PPP项目实施

截至目前，青岛市已储备的PPP项目中胶州湾岸线整治工程等11个项目已经完成采购，进入项目执行阶段；地铁4号线、8号线、蓝色经济职业技术学院及五所高中租赁型人才公寓项目等16个项目已获得批复进入项目采购阶段，另有数十个项目正在组织编写PPP实施方案，推进速度明显加快。目前全市共批复PPP项目28个，总投资1578.78亿元。其中：地铁1号线发起设立的城发基金成为首支用于PPP项目运作的基金，具有较强的示范作用，通过PPP模式的运作，加快了青岛市地铁项目的建设进度，改变了城市轨道交通长期发展滞后的现状；地下综合和海绵城市项目列入国家试点项目；青岛教育管理公共服务平台项目的实施，对政府公共管理内容通过PPP模式运作、管理进行了有利探索；合肥路阳光山色等五座人行天桥建设项目的实施，也首创了政府通过特许权开发（广告特许经营）建设运营公共服务项目的运作模式。

三、相关建议

（三）从国家层面，按依法合规、简化适用、规范高效原则，进一步明晰项目运作的政策和规定，为各级推广运用PPP工作提供依据，促进此项工作尽快步入规范化渠道。