厂办大集体改制人员安置最新文件(厂办大集体改制最新文件83号)

——中央企业厂办大集体改革模式解析

【导读】

但是，由于厂办大集体积累的困难和矛盾非常多，推进过程非常艰难。攀钢集团厂办大集体改革采用整体改制模式，通过全员安置、全员持股，在发展中解决历史遗留问题，为其他厂办大集体改革提供了参考。今天，阳光所国企混改研究中心负责人、国企改革专家明律师给大家解析作为厂办大集体企业的攀钢集团钢城企业总公司的改革模式。

一、企业概况

攀枝花钢城集团有限公司的前身是攀钢兴办的厂办大集体——攀钢集团钢城企业总公司(以下简称“钢城总公司”)。攀钢厂办大集体的历史可溯至２０世纪７０年代初期，当时在人烟稀少的深山峡谷建设攀钢，缺乏城市依托，为解决职工家属的生活问题和返城知青的就业问题，攀钢办起了劳动服务企业，自成立以来累计安置２０５３４名待业人员、分流转岗４５８５名攀钢全民职工，为攀钢改革发展、攀枝花市社会稳定做出了重大的贡献。

进入上世纪九十年代中后期，随着社会主义市场经济的发展以及就业安置任务的终结，攀钢逐步调减对厂办大集体的扶持力度，要求钢城总公司加快提高竞争力并逐步按照市场规则进入攀钢市场。钢城总公司及时作出调整，提出“立足攀钢、靠实力赢得市场”新思路，抓住了“十五”期间钢铁行业大发展的机遇，加大产业结构调整、不断深化内部改革，基本完成了由劳动服务型企业向工业制造型企业的转变，从主要依靠攀钢“输血”的维持型企业转变为具备较强“造血”功能的配套协作型企业。

钢城总公司从最初只为攀钢提供简单的生活后勤服务起步，积极围绕攀钢钢铁主业发展配套业务，逐步发展壮大，到2007年已经发展成为攀枝花市仅次于攀钢的第二大企业，形成了钢铁、钒钛、冶金原辅料、贸易、物流、房地产与建筑和协力服务等主业，在中国制造业企业５００强中排名第３３６位，是西南地区最大的球团生产企业、攀西地区最大的建筑用钢材和水泥生产企业、攀钢最重要的配套协作企业。

但是，厂办大集体固有的产权不清、用工僵化、经营者激励约束不到位等问题也制约了钢城总公司的发展。为确保钢城总公司持续发展，只有通过改革，才能解决上述制度缺陷，真正建立起产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，使得企业真正成为自负盈亏的市场竞争主体。

2007年11月，根据攀钢改革发展的整体安排，钢城总公司整体从攀钢分离，并在攀枝花市政府和攀钢的大力支持下，主动向国务院国资委汇报改革思路，并申请列入全国首批厂办大集体改革试点。

二、厂办大集体改革方案

在攀枝花市政府和攀钢的大力支持下，钢城总公司按照国家关于厂办大集体改革试点政策，采用“产权划转＋新设公司＋员工持股＋收购股权”的厂办大集体改革模式。

（一）产权划转

攀钢首先将厂办大集体产权划转给地方政府，即将钢城总公司产权划转到攀枝花市政府，划转完成后钢城总公司成为攀枝花市政府管理的厂办大集体企业，并由地方政府主导攀钢厂办大集体改制。

（二）新设公司

在地方政府主导下，新设以员工持股为主的有限责任公司，即攀枝花市产业投资经营有限责任公司、攀枝花钢铁集团、攀枝花钢铁有限责任公司和攀枝花钢城集团有限公司工会委员会共同发起设立了攀枝花钢城集团有限公司(以下简称“钢城集团”)，钢城集团员工通过工会职工持股会持有钢城集团95.58％的股份。

（三）收购股权

钢城集团成立后，即在审计评估的基础上，按照评估值收购钢城总公司持有的下属子公司股权，原厂办大集体资产和业务全部注入到钢城集团。

（四）职工安置

攀钢厂办大集体改革制定了“全员安置”方案，具体内容包括

1. 在岗职工愿意到改制企业工作的，改制企业负责安置。
2. 为内部退养人员预留费用并承担正式退休前的相关义务。
3. 为不愿到改制企业工作而自谋职业的人员提供过渡期的保障性安排：代缴一年医疗保险费和两年人事档案托管费。
4. 结合攀枝花市和企业的实际状况，为离退休人员给予过渡性安排。由于攀枝花市尚未完全解决企业离退休人员的社会化管理问题，攀企公司一直承担着离退休人员的管理责任。厂办大集体离退休人员超过万人，他们不愿纳入社区管理，但改制企业按照市场原则经营运作，不应对厂办大集体离退休人员承担责任。经协商，决定暂时保留钢城总公司的法人资格，作为离退休人员的归口主体，具体管理工作委托改制企业办理，这样既满足了离退休人员的诉求，又没有给改制企业增添负担。

本次厂办大集体改制共涉及18168名在册职工（其中在岗职工15527人），根据职工安置方案：有13803人与厂办大集体解除劳动关系并选择到改制后的钢城集团工作，占在岗职工88.9％；978人与厂办大集体解除劳动关系后自谋职业；3336人（包括内退、病养 、退二线）与厂办大集体保持劳动关系，待符合退休条件后办理退休手续。厂办大集体原有的10689名离退休人员也得到了妥善安排，其中：1777名全民身份退休人员交回攀钢管理；8912名集体身份退休人员由改制后的钢城集团履行托管责任。

本次职工安置对全民职工和集体职工执行同一经济补偿金标准，钢城总公司职工中全民身份约占30％、集体身份约占70％，钢城总公司改制打破了全民、集体的身份界限，不以所有制划分补偿标准，不歧视任何一名职工。按职工本人实际工作年限，每满一年发给相当于本人一个月平均工资的经济补偿金。计算经济补偿金的本人月工资收入按照本人改制前１２个月月平均工资收入计算，其中：职工本人月平均工资低于企业上年月平均工资的，按企业上年月平均工资计算；职工本人月平均工资高于企业上年月平均工资３倍以上的，按企业上年月平均工资的３倍计算。

最终，改制支付给职工的经济补偿金全额到位，因个别职工联系不上的剩余部分挂在账上待办理。为内退职工、退休职工足额提取了预留费用，每年由中介机构对预留费用的实际支付情况进行专项审计，确保支付到位。

（五）公司治理

钢城集团按照《公司法》要求建立规范的法人治理结构，合理划分股东会、董事会、监事会和经理层的职责权限，形成分工负责、协调运转、有效制衡的高效运行机制。

1.股东会由工会职工持股会、攀钢、攀枝花产业投资公司委派的代表组成。工会职工持股会委派的代表在股东会表决时，必须严格按照会员代表大会或理事会的决定执行。

2.董事会由９名董事组成，其中：工会职工持股会提名推荐７人，攀钢提名推荐１人，攀枝花市产业投资公司提名推荐１人。

3.监事会由５名监事组成，其中：工会职工持股会提名推荐３人，职工代表２人。

4.经理层全部转换身份，总经理由董事会聘任；副总经理由总经理提名，董事会聘任。

三、明律师点评

（一）明确整体改制模式，实现改革促发展

首先，整体改制符合钢城集团的发展战略，有利于企业做大做强、持续发展。钢城集团认识到改制是手段，发展才是根本目的。钢城集团已经发展成为一个产业体系比较健全、主导产业比较突出的多元化企业集团，并确定了大企业大集团的发展目标。如果“化整为零”分离改制，不仅会出现相当部分分离改制的中小企业难以为继，而且将损害钢城集团已经形成的整体优势、失去一个大企业大集团的发展机会，甚至引发社会动荡，这是钢城集团和地方政府都不愿意接受的结果。

其次，整体改制着眼于通过不断发展来解决历史遗留问题，避免走回头路。钢城集团下属四十多家经营单位，在生产规模、技术力量、市场能力和效益水平等方面极不平衡，相当一部分单位不具备自主生存能力，如果“化整为零”分离改制，结果是只有那些效益好的下属单位能够走向市场，而大部分效益差的下属单位可能关闭破产。只有采取整体改制，改制企业继续保持钢城集团良好发展态势，通过不断的发展逐步解决历史遗留问题。

最后，整体改制能够公平对待钢城集团各下属单位的职工，有利于赢得职工对改制的支持。钢城集团产业多元化，各产业间的发展参差不齐，如果按照产业或者单位进行局部分离改制，将导致不同单位间的职工苦乐不均，造成人为攀比，进而影响整体稳定。整体改制将对全体职工执行同一改革标准，更加体现改革的公平。

（二）打破央地壁垒，地方政府主导厂办大集体改革

攀枝花市政府一直高度重视攀钢厂办大集体的改革发展，在2004年攀钢启动主辅分离辅业改制时，攀枝花市政府就开始高度关注钢城总公司的改革问题，主动安排体改办、经贸委、社保局等部门与钢企公司共同开展改革调研，共商改革大计。2005年年初，市委书记、市长专门到钢企总公司听取了改革汇报，表示全力支持钢城总公司改制，并安排市国有企业深化改革和发展工作领导小组帮助钢城集团完善改革方案。

作为攀枝花市规模最大的地方企业，钢城总公司对地方社会经济重大的影响，攀枝花市政府与攀钢达成共识：将攀钢厂办大集体的管理关系由攀钢移交给攀枝花市政府，由攀枝花市政府替代攀钢主导厂办大集体改制。攀枝花市政府主导改制是指：在充分发挥企业主体作用、不干预企业生产经营和改制细节的前提下，攀枝花市政府成为推进改制的主导者、各种关系的协调者、改制过程的监督者、改制方案的审批者和发展环境的营造者。为此，攀枝花市委、市政府将攀企公司改制列为全市阶段性重中之重的工作，攀枝花市委、市政府和攀钢共同成立了“攀钢集团钢城企业总公司及攀钢部分辅助企业（单位）改制工作协调领导小组”（以下称改制工作协调领导小组），下设五个工作组，负责资产和债权债务处置、职工劳动关系处理、社会职能移交、处置突发事件及维护稳定等事项。为确保信息沟通顺畅，攀枝花市委、市政府牵头建立了三方定期联席会议制度，政府主导为攀钢厂办大集体管理关系移交和平稳推进改制起到了至关重要的作用。

（三）实施主辅分离，实现攀钢与钢城集团的双赢发展

钢城总公司的产权划转并没有从真正意义上实现厂办大集体与攀钢的彻底分离，只有通过改制使其成为产权清晰、自负盈亏的市场主体，实现健康的生存和发展，才标志着分离成功。攀钢深刻地认识到，继续对厂办大集体大包大揽，就如同一直背着个大包袱，不仅将越背越重，而且最后必然成为自身和社会的沉重负担，必须给厂办大集体一个适应市场的机制，鼓励、推动其走出去发展，使其不再成为包袱。在这一进程中不能忽视厂办大集体长期存在的大量的各种现实问题，必须给予必要的支持，才能实现“分得开、离得了、活得好”，确保改革不走“回头路”。钢城总公司作为从攀钢分离的厂办大集体，也是攀钢首家分离改制的辅业单位，成败与否直接影响攀钢其他辅业单位的分离改制。

为确保厂办大集体分离改制后的持续发展，地方政府与攀钢达成共识：一方面，攀钢要确保产权划转后钢城总公司生产经营的延续性，实现平稳过渡，并按照主辅分离辅业改制政策给予厂办大集体对等的扶持政策；另一方面，攀钢对钢城总公司改制后的支持应该坚持市场化原则，必须符合国有资产和上市公司的监管要求，给予改制企业同等优先的政策支持。在产权划转之后的次月，攀钢与钢城总公司签订了《战略合作协议》，攀钢承诺按照市场化原则在项目、资源、市场、能源、结算等方面继续大力支持改制企业，并形成长期稳定的战略合作关系。战略协作关系的形成，规范了攀钢与钢城集团的交易关系，给钢城集团的职工吃了一颗“定心丸”，增强了职工对企业改制后持续发展的信心。与此同时，厂办大集体改制为产权清晰的公司制企业后，成为了真正的法人主体和市场主体，解除了攀钢对厂办大集体承担的无限责任，真正实现厂办大集体与主业的彻底分离。

（四）承诺全员安置，切实维护职工合法权益

钢城总公司改制时在册职工一万八千余人，同时还承担一万多离退休人员的管理责任，职工安置牵涉到职工切身利益调整，稍有不慎不仅可能阻碍改革，还可能直接影响到企业正常的生产经营和社会稳定。

在攀枝花市政府的大力支持下，钢城总公司承诺不因改制造成任何一名员工失业，改制企业将承担全员安置的责任。“全员安置”的承诺来自于两方面考虑：一是攀枝花市的经济发展水平不高，社会就业能力有限，改制分流人员过多会对社会稳定造成重大影响；二是攀企公司一直坚持用发展来解决历史遗留的人员富余问题，广大职工应该分享企业改革发展的成果，切实践行“员工与企业一起成长”的经营理念。

钢城总公司还充分听取了职工意见，按照国家关于企业改制的政策规定，改制实施方案和职工安置方案均提交职工代表大会审议。为确保职工代表的广泛性和代表性，钢城总公司特别增补了内退职工代表、退二线职工代表；为确保职代会审议过程的公正性，钢城总公司聘请公证机构、邀请攀枝花市国资委全程监督职代会会议；为确保真实反映职工代表意见，职代会采取无记名投票方式表决方案。职代会到会的613名职工代表，以超过９４％的赞成率通过了《改制实施方案》和《职工安置方案》。《改制实施方案》和《职工安置方案》经职代会审议通过后，钢城总公司及时将《改制实施方案》和《职工安置方案》及时上报改制工作协调领导小组审批，及时得到了实施批复。

（五）全员持股，既有合理性也有不足

本次厂办大集体改革的核心是钢城集团全员持股，既是为了确保资本募集成功，也是为了使员工与企业形成真正的利益共同体。根据改制方案，员工需要缴付近12亿元的出资，为解决员工的出资来源、减轻员工出资压力，钢城总公司合理引导员工将超过8亿元的改制补偿金用于出资入股，这无疑是一项艰巨的挑战，如果大部分职工选择现金补偿，钢城总公司就只有分光解散了。为此，钢城总公司坚持公开、平等、透明的原则，绝不强制员工入股，任何一名职工都可根据自己的能力决定出资入股数额。为了体现管理和技术干部对企业发展的责任，鼓励他们积极发挥带头作用，职工出资方式包括经济补偿金转股和现金入股，钢城总公司和改制企业均不为职工出资垫付款项、提供担保。最终，职工经济补偿金转为改制企业股本的比例达到89.3％。

但是，由于出资入股的职工多达一万四千多人，为解决《公司法》对公司股东人数的限制问题，全部职工的出资均由工会代持，即组建工会职工持股会代表职工行使股东权利。根据四川省有关法规，出资入股的职工依托工会组建了职工持股会，职工持股会是根据出资职工意愿，为管理职工出资及办理相关事宜而设立的自治性组织，不办理社团法人登记。在职工持股会内部设立了会员代表大会、理事会，凡是改制企业股东会审议事项，均需提前召开职工持股会理事会、会员代表大会讨论。

但是，企业员工持股并不符合深化改革、强化激励的精神，与核心骨干员工持股相比，内部职工总体控股、平均持股的股东结构，时间一长会固化僵化，很容易造成新的大锅饭和平均主义，并进而导致公司治理、经营机制方面的连锁问题，改制企业还须注意在深化改革实践中不断完善解决。

（五）重视战略规划，实现产业转型升级

钢城集团通过厂办大集体改革，科学制定了前瞻性的战略规划，引领企业转型升级：

一是加快培育主导产业，增强核心实力。重点发展方向包括：大力发展冶金原辅料产业，形成年产３８０万吨球团的规模；加快推进资源战略，争取用三年左右的时间在铁矿资源上取得实质性进展，同时积极开发表外矿、尚难利用矿；提升钢铁产业的装备水平，实现年产６０万吨建筑用钢材；化工产业定位于攀枝花钛产业整体配套，实现年产１５万吨离子膜烧碱的能力；高起点发展钛产业，加快建设全国第一条全流程年产５０００吨海绵钛生产线；建材产业要形成年产４００万吨的水泥产能，成为攀西地域的领先者；建筑、房地产协同发展，培育新的经济增长点；继续大力发展攀钢钢铁主线的岗位协力服务。

二是合理规划地域布局，实现跨地域发展壮大。攀枝花是攀企公司的发展根基和资源基地，同时逐步向西昌、成都发展，从而在更大的范围内配置资源、开拓市场。攀钢市场是攀企公司生存和发展的基础，坚持市场化原则，不断巩固和深化与攀钢的战略合作关系。

三是加大科研投入，依靠技术进步推动传统产业升级，提升发展品质和市场竞争力。加强与科研院所和优势企业的交流，坚定不移地走合作开发之路，结合产业实际加快提升自身研发实力。瞄准行业先进水平，开展以达产达效为重点的技术攻关，积极推进节能降耗。