国有上市公司股权激励管理办法(国有非上市企业股权激励管理办法)

一、国有企业员工持股现状

从实施现状来看，员工持股在国有企业的运营与管理中发挥了以下重要作用：

1. 切实发挥了激励和保留核心人员的作用

虽然目前员工持股在持股比例、持股人数上仍有较多政策的限制，但从实施员工持股的企业运行状态来看，对激励对象的影响还是非常显著的。一方面，被选拔为激励对象的核心人员，从精神角度感受到了极大的认同和鼓励；另一方面，员工出资获得股份，使得企业未来的经营成果、风险责任与员工挂钩程度加强，这对经营班子的影响尤为突出。

2.加快公司治理结构的进一步完善

员工持股的前提是公司治理结构的清晰与明确，否则无法做到股东利益和责任的保障。对于一些公司治理结构不清晰、不明确或股权关系历史遗留问题多的企业，通过员工持股倒逼企业法人治理结构的完善，对国有企业市场化改革发挥了积极作用。

3.促进公司管理机制的完善

员工持股不仅仅是股权上的分配，对企业在人才选拔、薪酬管理、绩效考核等方面都提出了更高的要求。核心人才如何界定？员工持股如何实现动态管理？这些都依靠公司管理机制的配合与保障。员工持股计划的实施，也是促进企业各项管理机制完善的关键机会。

二、国有企业员工持股实施范围

1.适用范围建议

从所属行业来看，垄断行业国企不在政策鼓励范围内。在企业的经营过程中，对人才依赖度越大、市场化程度越高的企业越适合做员工持股，比如科技行业、服务行业等。

从企业性质来看，国有独资企业除非是科技型企业，否则不在政策鼓励范围内。混合所有制企业无论是否是科技型企业，都可选择员工持股政策开展实股类激励；初创企业需满足政策要求可实施员工持股。如果是国有控股上市公司，则可优先选择限制性股票和股权期权模式。

从资产规模来看，重资产企业不适宜直接开展员工持股，员工出资压力过大，未来收益风险也大。需要进行资产与经营权的分离，再考虑员工持股。具体实施方法后文将详细论述。

从盈利水平来看，企业需具备一定的盈利能力，能够产生分红或者有上市预期的情况下再实施员工持股。企业每年分红预期基本能覆盖员工持股的资金成本。从国企改革角度，虽然鼓励盈利能力下降或者亏损的企业通过员工持股改善经营情况，但是在本轮员工持股的政策中，因为在股权购买价格上对员工没有折扣，坚持同股同权，而员工的资金承受能力和资本方是不可比的。因此，对于盈利水平一般的企业，建议员工持股的范围要相对控制，不宜涉及面过广。

2.需具备的基础条件

除满足行业要求以外，员工持股企业还要具备以下条件，方可比较顺利地实施员工持股计划：

（1）管理机构（职工代表大会、股东会、董事会）要健全

员工持股涉及到员工出资、绩效考核、股权收益分配等，事关员工切身利益，需要通过职工代表大会对员工持股方案进行审议并提出意见；同时员工持股作为企业的一项激励机制，其制定和提出属于董事会的职权；再者，员工持股又属于公司增资扩股或股权转让等重大事项，只有股东会才有权最终批准。因此，想要进行员工持股的企业需提前关注管理机构是否健全。

（2）管理体系要健全

实施员工持股的企业，通常会把实施重心放在政策规则梳理、程序合规等方面。但从实施角度看，内部的人员选拔、份额分配及与其他激励约束机制的配合，才是对企业产生长远影响的重要要素。例如：核心人员的界定和评选规则，要做到有信服力。企业在实践过程中，曾出现由于评选规则存在偏颇，导致未被纳入激励范围的关键员工提出离职的事件。同时，绩效考核也是让员工能进能出的重要机制，没有考核的区分，持股的员工作为股东，愈发走向“躺赢”的工作状态。因此，围绕员工持股实施的相关管理体系健全非常重要，切不可为了持股而持股。

三、国有企业员工持股实施路径

员工持股的实施路径主要有以下4种：

路径一：遵循“133号文”相关规定，混合所有制企业开展员工持股；

路径二：依据“4号文”，科技型企业实施员工持股；

路径三：通过新设公司实现员工持股；

路径四：通过非国有资本转让实现员工持股。

其中路径一、路径二的制度要求非常明确，但在适用企业、审批要求、持股比例限制、锁定期要求等方面存有差异，各有优劣，具体如下：

表1 员工持股实施路径对比

路径三：新设公司实施员工持股。操作上，新设公司较路径一与路径二相对简单。一方面，新设公司不一定必须采用混合所有制模式，可由国有股东和员工共同出资成立，降低了员工持股多方谈判的复杂要求；另一方面，新设公司以注册资本金出资入股，避免了国有资产评估环节，简化流程手续。但是需要注意的是，在《关于规范国有企业员工持股、投资意见》（国资发改革〔2008〕139号）（下称《规范意见》）中规定，“国有企业剥离出部分业务、资产改制设立新公司需引入职工持股的，该新公司不得与该国有企业经营同类业务；新公司从该国有企业取得的关联交易收入或利润不得超过新公司业务总收入或利润的三分之一”。

路径四：非国有资本转让实现员工持股。企业中的非国有资本将股份转让给员工，不用受国有企业员工持股的复杂流程限制，同时在员工持股价格、锁定期限、转让份额等方面都可以进行比较灵活的设置。

【案例】

天津市建工集团（控股）有限公司在2019年操作实施的员工持股中，就由战略投资方绿地集团转让10%的股权给核心员工。既不违反“133号文”关于“试点企业、国有股东不得向员工无偿赠与股份，不得向持股员工提供垫资、担保、借贷等财务资助”的禁止性规定，同时解决了员工持股融资问题。

四、员工持股方案设计的关键点

1.激励对象的选拔

“133号文”与“4号文”均明确本轮员工持股不是全员持股，支持的是关键技术岗位、管理岗位和业务岗位人员持股。同时允许企业预留股权用于新引进人才。因此，为关键岗位员工和优秀人才创造持股条件，是员工持股的首要条件。

（1）激励对象的选拔原则与方法

激励对象的选拔不应只是聚焦在管理干部岗位，还应选拔和识别出关键核心岗位的人才，并给予员工持股的权利。企业有明确岗级体系的，可将岗级、绩效考核结果等因素作为人才筛选的门槛条件，同时辅之以企业文化、品德品质等方面的评估。激励对象的选拔要做到公平、公正、公开。

（2）“下持上”与“上持下”问题

不少企业在员工持股过程中会有如下问题：在母公司层面开展员工持股，子公司员工是否可以参与，即“下持上”问题；或是在子公司层面开展员工持股，母公司的员工是否可以参与，即“上持下”问题。两个问题的处理原则和规则差异较大：

对于“下持上”，“133号文”和“4号文”对于该情形是否可行均未作出明确规定，但均要求持股员工与“本公司”签订了劳动合同。此外，“4号文”第三条亦明确股权激励须以本企业股权为标的。对“本公司”的理解，一种是仅指母公司而非子公司，另一种解读也可以是整个企业主体。从管理角度及价值贡献的角度，子公司员工也是母公司经营成果贡献的重要组成部分，而且有些企业的实体业务是完全下沉到子公司的，如果子公司员工无法激励，则失去了员工持股的核心意义。从佐佑的实操经验来看，“下持上”是有比较多实践案例的。因此，在经相关机构批准的情形下，子公司员工参与母公司层面的员工持股并不存在实质性障碍。

对于“上持下”情形，《规范意见》明确规定，“员工不得直接或间接持有本企业所出资各级子企业、参股企业及本集团公司所出资其他企业股权；科研、设计、高新技术企业科技人员确因特殊情况需要持有子企业股权的，须经同级国资监管机构批准，且不得作为该子企业的国有股东代表”。《关于<国有科技型企业股权和分红激励暂行办法>的问题解答》明确规定，不得用持有的控股子公司股份对本企业员工进行股权激励。2019年8月《关于支持鼓励“双百企业”进一步加大改革创新力度有关事项的通知》（国资改办〔2019〕302号）发布，明确科研、设计和高新技术类“双百企业”的科技人员确因特殊情况需要持有子企业股权的，可以报经集团公司或地方国资委批准后实施。2019年12月印发的《百户科技型企业深化市场化改革提升自主创新能力专项行动方案》（国企改办发〔2019〕2号）中进一步放宽，明确科技型企业的科技人员，确因特殊情况需要持有子企业股权的，可以报经集团公司批准后实施，并报同级国有资产监管机构事后备案。因此，原则上“上持下”是无法操作的，但对科技型企业的科技人员则允许特殊情况、特殊审批。操作方式上，科技型企业可以通过跟投、投资科技创新基金等方式实现“上持下”的突破，但仍需视企业实际情况具体分析。

图1 “下持上”与“上持下”问题

（3）预留的问题

根据“133号文”的规定，企业可采取适当方式预留部分股权用于新引进人才。但是对于预留股究竟如何设置、由谁持有、是否需要实缴等问题，“133号文”均未予以明确规定。对于上市公司而言，按照《上市公司股权激励管理办法（2018修正）》的规定，预留比例不得超过本次股权激励计划拟授予权益数量的20%。而对于非上市公司，预留比例则没有明确限制，企业可以根据自身的情况，进行预留份额的处理。

从经营与管理实践来看，佐佑建议企业进行员工持股申报的时候要充分考虑预留情况。员工持股的政策在报批方面相对复杂，而企业是发展变化的，不断会有新的符合激励条件的员工出现。为了避免“一刀切”，建议企业充分利用预留规则，思虑长远，结合企业实际情况预留份额。“133号文”并未强制要求员工出资必须一次性实缴到位，而是可以通过公司章程和相关协议进行约定。因此，预留份额不必实缴，可由持股平台或核心人员代持。

2. 入股价格及出资

本轮员工持股对入股价格做了明确的约定，即员工入股价格不得低于经核准或备案的每股净资产评估值。在《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》（发改经体〔2017〕2057号）中明确同股同价、现金入股的员工持股原则。因此，在员工入股价格方面，并没有太多操作空间。当然这也是员工持股政策相对严苛而影响激励效果的地方。

从出资时间来看，“133号文”与 “4号文”并没有要求员工一次出资到位，因此企业可采用分期缴纳的方式，延长出资时间，以减轻员工出资压力。

从出资方式来看，对于现金出资有压力的企业，可考虑持股平台融资及债权融资等操作方式。特别提示的是，企业在测算过程中，要考虑员工出资能力，年度分红测算要能够基本覆盖员工资金成本。

对于重资产的企业，员工购买股份出资会非常多，达到百万甚至千万的级别，对员工而言风险过大。建议不要直接以企业主体作为员工持股对象，可考虑资产与运营相分离的模式。所谓的分离模式是指：国有企业成为出资方、资产和资本方，取得的是资产和资本的经营效益；而经营团队是经营方，受国有企业委托，完成国有企业资产和资本经营工作，并合法取得收益。也就是说，国有企业以出租方的角色，将资产委托经营团队运营，经营团队作为承租方，承担资产保值增值的基本收益，并为超额收益负责。资产与运营相分离之后，运营公司作为轻资产公司也是人力资本发挥更大作用的公司，员工持股成本大幅降低，可持有的股份数量也可适当增多，从而实现激励和约束更有效的统一。云南联通在混改和员工持股方案中，就采用了此种模式。

3. 员工持股退出问题

大多数企业在员工持股方案中非常侧重前期的选人、份额分配等问题，但对员工持股的退出考虑较少，不够重视。对于非上市企业，股份流动性比较弱，国有股东又不能担任兜底角色，因此，员工持股的退出机制必须要充分考虑，避免在实施过程中“好心办坏事”。

从员工持股的规则来看，政策要求是“人走股走”，当员工离开公司的时候就必须退股。根据“133号文”，持股员工因辞职、调离、退休、死亡或被解雇等原因离开企业的，应在12个月内将所持股份进行内部转让。员工退股回购主体应仅限于持股平台、普通合伙人以及指定的有限合伙人。如果出现上述主体不能履行回购义务的特殊情况时，可以由企业通过股份回购或定向减资方式实现员工退股。

员工持股退出的价格上，退出时如果转让给持股平台、普通合伙人或其指定的有限合伙人，其价格可以双方进行商议。民营企业中，员工持股退出时往往有大股东托底，一般情况下能够以出资金额退出。但在国有企业，国有股东回购员工持股的价格有明确规定，即回购价格不得高于上一年度经审计的每股净资产值。管理层或者持股平台，不具备兜底能力，虽然价格由双方协商，但是也不能保证员工本金全额退出。如果企业资产评估价格较净资产高出较多，采用国有股东回购的方式时，员工则有较大风险无法以出资额退出。这一点，企业在员工持股的宣贯中要特别讲解到位，让员工意识到风险。因此，对于即将退休、有较大离职风险的员工，建议员工持股需要慎重考虑。

4. 员工持股的分配与调整

在“133号文”中明确员工持股需坚持“以岗定股、动态调整”的原则。有些公司在员工持股的过程中重点放在“以岗定股”上，按照岗位划分股份比例，但与业绩挂钩程度不够，让员工所获收益不能充分体现其真实的业绩贡献，同时还忽视了动态调整，综合导致激励效果减弱。

（1）员工持股的分配可以分为岗位股与业绩股两个层面

“岗位股”是以岗位价值为依据进行股权的分配，相对固定，但是与业绩的挂钩程度不足。同样是销售总监，但业绩贡献有差异，在岗位股中是不足以反映的。因此，还需要有“业绩股”，也就是业绩贡献越大获得的股份比例越高，业绩股能够刺激员工向更高的目标奋斗。由于业绩股具有一定的不确定性，业绩股的分配比例往往从预留中体现。

同时，绩效考核结果也可以与员工持股比例挂钩。得到卓越、优秀的人，可以获得股份增持的机会；而得到待改进的人，则需要进行减持，甚至收回激励资格。企业可以根据自己的实际情况进行设计。

（2）员工晋升与降级

企业应该制定与员工晋升、降级相匹配的员工持股比例调整机制。对于符合激励条件的晋升人员，可以从预留比例中每年进行集中分配。某通信类科技型企业在员工持股的过程中，对未来人员晋升估计不足，造成同一层级人员中，有的有分红、有的没分红，特别是当分红金额可观时，反而引起内部的不和谐。降级也是同样要考虑的，员工持股不是为了成为股东、享受股份分红，而是为了激励员工共同把企业蛋糕做大。因此，如果员工因为业绩不佳或其他原因降级，那其持有的股份就需要减少。只有约束和激励并重，才能真正发挥员工持股的作用。

（3）员工内部的股权流转

业绩、晋升及降级，对于员工都是相对被动的股权调整方式，企业可以根据自身情况制定适合本企业的内部股权流转机制，毕竟不是所有的企业都具备上市条件。企业的股权内部流转机制，需对员工的流转范围进行明确，并对流转价格进行指导，例如每年发布公司经审计的净资产情况等。

5. 员工持股方案的审批

根据“4号文”的规定，员工持股方案需要报经相关机构批准，具体要求为：

表2 员工持股方案审批要求

根据“133号文”和各省市出台的员工持股细则，开展员工持股需取得试点资格，试点企业的名单由省级以上国资委等履行出资人职责的机构审核确定，部分地区还需要报送人民政府同意。在取得试点资格后，除听取职工意见及履行董事会、监事会和股东会审议程序外，企业只需要将最终确定的员工持股方案报送履行出资人职责的机构备案即可，无需再履行额外的外部审批程序。

2019年4月，国务院印发了《改革国有资本授权经营体制方案》（国发〔2019〕9号）（下称“9号文”），明确规定授权国有资本投资、运营公司董事会审批子企业股权激励方案。“9号文”是对“133号文”的部分突破。根据“9号文”的规定，国有资本投资、运营公司下属子公司开展员工持股无需取得试点资格也无需取得国资委的审批同意，仅由国有资本投资、运营公司董事会审批决定即可。但须注意的是，随后印发的《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》（国资发改革〔2019〕52号）并未将“国有资本投资、运营公司董事会审批子企业股权激励方案”明确规定为授权事项。