行政诉讼法解释生效前行政协议(2015年前行政协议属于民事还是行政)

裁判要旨：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。2004年1月14日作出的《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发〔2004〕2号）将行政合同作为一种行政行为纳入行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》（法〔2004〕96号）对有关新旧法律适用以及法不溯及既往问题明确作出“实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定”即“实体从旧，程序从新”的规定。因此，对形成于2015年5月1日之前的行政协议产生的纠纷，当时的法律、行政法规、司法解释没有规定其他争议解决途径（包括仲裁或者民事诉讼）的，作为协议一方的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，人民法院可以依法受理。

【裁判文书】

云南省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）云行终245号

上诉人（一审起诉人）个旧市锡缘锡工艺厂。

住所地：云南省红河哈尼族彝族自治州个旧市朝阳天桥****。

法定代表人吴满荣，投资人。

个旧市锡缘锡工艺厂因诉个旧市人民政府（以下简称市政府）土地行政协议及赔偿一案，不服云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院（2020）云25行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理其上诉后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

个旧市锡缘锡工艺厂起诉称，2014年8月5日，市政府为实施完成个旧“工业园区”建设规划任务，向其出租个旧市大屯镇个屯一级公路、大屯农场岔道口右边的市属招商引资项目用地，作为其发展传统锡文化产业项目用地。为此，市政府以“个旧科技工业园建设领导小组办公室”的名义与其签订《土地租赁合同》。该合同约定了土地租赁期为20年，土地使用性质为“发展锡文化产业”建设项目等。2014年11月2日，其经依法申请取得了个旧市发展和改革局发放的《投资项目备案证》（个发改产业备案[2014]4号），备案证载明：“总建筑面积52000㎡，其中：展示厅建筑面积11000㎡；工业加工生产区建筑面积18000㎡；其他建筑面积23000㎡。”“项目总投资12000万元”等主要内容。根据国家对工业园区建设项目的相关法律规定，其必须（一年内）及时投资实施项目建设并且投资建设一年内应建设面积完成三分之一以上等要求；其自取得项目投资批准文件后，积极筹措资金开展项目建设；自2014年12月开始建设至2016年9月完成基本建设项目共投入资金9600万元；建设项目含有：土地附着物、构筑物的征收补偿，水、电、沟、网等开户联通，工业生产加工区用房，锡工艺品展示大厅，产业园区职工餐厅，职工沐浴及休闲园区，园区文化活动室，来宾文化艺术表演区，园区道路、绿化工程区等；在以上工程建设过程中，其得到了来自市政府多方面的持续指导及帮助。2016年6月27日，其收到个旧市国土资源局〔2016〕004号《行政处罚决定书》，处罚决定为：“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施（3785.89平方米），恢复土地原状”。2017年11月9日，个旧市国土资源局作出了《撤销行政处罚决定》。2018年3月13日，个旧市国土资源局又向其发出《接受调查通知书》，称其涉嫌“未经批准占用个旧市大屯镇大屯国有农场国有农用地建设个旧市锡缘文化创意园中的沙滩绿地”的违法行为。2018年3月15日，个旧市国土资源局再次向其发出《责令停止违法行为通知书》，以“你单位未经有权机关批准，擅自占用个旧市大屯镇大屯国有农场国有农用地进行非农建设”，责令其停止违法行为并听候处理；2018年7月19日向其发出《行政处罚告知书》决定：“没收其在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施（1851.50平方米），并处罚款人民币壹万捌仟伍佰壹拾伍元（18515.00元）”，其不服多次向市政府主要领导提出诉求。市政府以个旧市国土资源局名义回复称，其使用的土地存在有“未批先建”“在农用地上建设工业项目”“不符合土地利用总体规划”“土地使用权人系大屯国营农场而非原告”等多种违法情形，应当接受处罚。2018年8月27日，个国土资罚字〔2018〕020号《行政处罚决定书》明确了上述处罚。2019年2月22日，个旧市大屯镇人民政府向其发出通知要求“停止经营活动，并配合相关部门做好‘大棚房’问题专项清理整治行动查处整改工作”。2019年9月19日，个旧市人民法院依据个旧市国土资源局的申请，强制拆除了上述建筑并强制扣划了相关款项。综上所述，其基于响应市政府“工业园区”规划建设总体计划任务进行的“个旧市锡缘锡工业园区”项目已经遭受到无法挽回的损失。究其原因，市政府与其签订的《土地租赁合同》存在有违反土地用途上的法律规定及损害他人利益（个旧市大屯国营农场）情形所致，故提起诉讼。请求：一、依法确认双方所签“行政协议”即《土地租赁合同》为无效协议；二、判令市政府赔偿其因“行政协议”无效而产生的直接经济损失7453万元。

一审法院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政协议一方当事人须为行政机关。本案中，《土地租赁合同》的甲方为个旧科技工业园建设领导小组办公室，无法确认个旧科技工业园建设领导小组办公室属于行政机关的身份，且个旧市锡缘锡工艺厂在诉状中已认可该组织无主体资格，故该租赁合同不属于行政协议，至于《土地租赁合同》是否存在有违反土地用途上的法律规定及损害他人利益的情形，为合同效力纠纷，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第五十一条之规定，裁定对个旧市锡缘锡工艺厂的起诉不予受理。

个旧市锡缘锡工艺厂上诉称，个旧科技工业园建设领导小组办公室系市政府为完成个旧市工业园区建设而设立的临时性组织，因其本身不具备组织机构特征故不能成为诉讼主体；《土地租赁合同》中明确表述合同目的系为建设工业园区而进行的招商引资建设用地，实质就是行政机关实施行政管理职能而作出的行为表示，故一审裁定认定《土地租赁合同》不属于“行政协议”系认定事实错误。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二条（五）项，一审裁定认定《土地租赁合同》不属于行政协议系适用法律错误。请求：撤销一审裁定，指令一审法院立案审理本案。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起的诉讼，属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。本案中，个旧市锡缘锡工艺厂对其与红河个旧科技工业园建设领导小组办公室签订的《土地租赁合同》提起诉讼，个旧市锡缘锡工艺厂提交的起诉材料可以初步证明红河个旧科技工业园建设领导小组由市政府组建，合同系为提升个旧市传统锡文化产业、促进工业园区产业发展的行政管理目标所订立，合同内容为利用市属招商引资项目用地租赁给个旧市锡缘锡工艺厂作为发展传统锡文化产业项目用地，合同经双方协商一致订立。因此，被诉《土地租赁合同》符合上述规定所确定的行政协议的标准，属于人民法院行政诉讼受案范围。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。2004年1月14日作出的《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发〔2004〕2号）将行政合同作为一种行政行为纳入行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》（法〔2004〕96号）对有关新旧法律适用以及法不溯及既往问题明确作出“实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定”即“实体从旧，程序从新”的规定。因此，对形成于2015年5月1日之前的行政协议产生的纠纷，当时的法律、行政法规、司法解释没有规定其他争议解决途径（包括仲裁或者民事诉讼）的，作为协议一方的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，人民法院可以依法受理。本案中，个旧市锡缘锡工艺厂提交的起诉材料显示被诉《土地租赁合同》订立于2014年8月5日，当时的法律、行政法规、司法解释并未规定对土地租赁合同的其他争议解决途径，故作为该协议一方的个旧市锡缘锡工艺厂提起行政诉讼，根据上述规定人民法院可以依法予以立案。

综上，个旧市锡缘锡工艺厂提交的起诉材料可以初步证明其起诉符合起诉条件，应予立案。一审裁定适用法律错误，本院依法予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：

一、撤销云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院（2020）云25行初4号行政裁定；

二、本案指令云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院予以立案。

本裁定为终审裁定。

审判长　　易文

审判员　　张导

审判员　　惠琼

二〇二〇年六月二十九日

法官助理陈璐

书记员张瑞