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法律要点：特许经营项目收益权质押的效力认定

福建海峡银行股份有限公司福州五一支行与长乐亚新污水处理有限公司、福州市政工程有限公司借款合同纠纷案｜最高人民法院第53号指导性案例

一、事实概要

2003年，C建设局授予F公司污水处理特许经营权。2005年3月24日，W支行与Y公司签订借款合同，约定W支行向Y公司借款3000万元，W支行与Y公司、F公司、C建设局共同签订《特许经营权质押担保协议》（以下简称《质押协议》），其中约定：F公司以其污水处理特许经营权为W支行的债权提供担保，C建设局同意该担保；F公司同意将特许经营权收益优先用于清偿借款合同项下的Y公司的债务，C建设局和F公司同意将污水处理费优先用于清偿借款合同项下的Y公司的债务；C建设局同意为W支行和F公司办理质押权利出质登记手续。贷款发放后，Y公司未依约按期足额还本付息。W支行向法院起诉，请求确认《质押协议》合法有效，判令拍卖、变卖该协议项下的质物，同时原告有权以上述质物变现所得优先受偿；判令将C建设局支付给两被告的污水处理服务费优先用于清偿应偿还原告的所有款项。

二、判决要旨

驳回上诉，维持原判。

第一，特许经营权是对污水处理厂进行运营和维护，并获得收益的权利，并不属于可转让的权利，讼争的特许经营权的出质，实质上系指收益权的出质。第二，污水处理项目收益权作为特定化的财产权利，可以出质，主要理由在于：其一，特许经营权质押担保协议签订于2005年，在最高人民法院《关于适用（中华人民共和国担保法》若干问题的解释》［法释（2000）44号］（以下简称《担保法司法解释》）第97条明确承认公路收益权可以出质的情形之下，污水处理收益权与公路收益权性质相似，亦应允许出质；其二，国办发［2001］73号文明确可以试行污水处理项目收益权质押贷款；其三，污水处理项目收益权虽系将来金钱债权，但其行使期间及收益金额均可确定，其属于确定的财产权利；其四，原《物权法》施行后，污水处理项目收益权系基于提供污水处理服务而产生的将来金钱债权，依其性质亦可纳入“应收账款”的范畴。第三，权利质权已具备公示之要件，质权已设立。参照公路收益权质押登记的规定，由其主管部门进行备案登记。现在主管部门在《质押协议》中明确表明同意办理对应的出质登记手续，应视为案涉权利质押已公示。第四，污水处理项目收益权属于将来金钱债权，质权人可请求法院判令其直接向出质人的债务人收取金钱并对该金钱行使优先受偿权，无须采取折价或拍卖、变卖的方式。同时，为保证污水处理厂的正常运营，W支行在收取污水处理服务费时应为Y公司留足合理费用。

三、解析评析

（一）本判决的思路和意义

本案中，被告主张案涉污水处理特许经营权并非法定的可以质押的权利，且该质押并未办理登记，原告诉请拍卖、变卖污水处理特许经营权，于法无据。法院参照公路收益权，结合当时的政策性文件以及原《物权法》中关于应收账款质押的规定，认为污水处理收益权属于可以质押的权利，且出质公示方式是登记。至于质权实现的方式，结合污水处理收益权的性质，质权人无须也不宜采用拍卖、变卖的方式，可以直接向出质人的债务人收取金钱并对该金钱行使优先受偿权。本案作为2019年《应收账款质押登记办法》公布前的指导性案例，对特许经营项目收益权是否可以出质、公示方式及实现方式具有重要的实践指导意义。

（二）特许经营项目收益权质押的规范及学理

第一，特许经营项目收益权质押的前身是收费权质押，裁判和学说上以收益权取代收费权这一术语，可能的原因有两个：一是消除源自行政干预可能带来的收费权的不确定性，二是满足金融创新交易中财产独立和便利流通的需要（王乐兵：《“物权编”与“合同编”体系化视角下的应收账款质押制度重构》，载《法学家》2019年第3期）。结合现有规范，目前学说中关于特许经营项目收益权质押制度的讨论主要集中在以下方面：第一，特许经营项目收益权是否可以出质。在原《物权法》施行前，学说上曾就收益权是否可以质押产生争议。反对者认为，基础设施及公用事业具有公益性与非营利性，以其收益权质押有悖公益性（李成：《开展收费权质押业务中的法律问题》，载《当代经理人》2006年第9期）；同时，收费权具有很强的行政性质，其权利存续具有相当的不确定性，有可能随时被取消（程啸：《物权法•担保物权》，中国法制出版社2005年版，第474页）。肯定者则认为，收费权是具有一定财产价值的权利，能够作为质押标的，且能解决实践中的融资难问题（王利明：《收费权质押的若干问题探讨》，载《法学杂志》2007年第2期）。当时的司法解释及行政规章肯定了收益权质押的效力。例如，《担保法司法解释》第97条指出，公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权可以出质；国家计委、人民银行《关于印发农村电网建设与改造工程电费收益权质押贷款管理办法的通知》［计基础（2000）198号］则明确批准了农村电网改造工程电费收益权可以出质；国务院办公厅转发国务院西部开发办《关于西部大开发若干政策措施实施意见的通知》［国办发（2001）73号］则指出要扩大以基础设施项目收益权或收费权为质押发放贷款的范围，农村电网、公路、城市基础设施项目、水利开发项目和环保项目收益权质押等都在鼓励范围之内。

第二，特许经营项目收益权是否属于应收账款。原《物权法》施行后，学说上更多的讨论集中在特许经营项目收益权是否属于应收账款。反对者认为，应收账款应指合同已履行或交易已发生、销售的商品已发出或劳务已提供而向购货人或顾客应收而未收取的款项，但公路经营者并不向顾客提供赊销服务，都为实时结算，并不产生金钱债权（高圣平：《担保法论》，法律出版社2009年版，第541页）。肯定者则认为，应收账款是一个高度技术化、多元化的商事概念，其范围会随着实践而不断发展变化，收益权可以为应收账款的体系所容纳（王乐兵：《“物权编”与“合同编”体系化视角下的应收账款质押制度重构》，载《法学家》2019年第3期）。《应收账款质押登记办法》第2条规定将能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业项目收益权纳入了应收账款的范围。由此可见，该办法采取了特许经营项目收益权属于应收账款的观点。

第三，特许经营项目收益权出质时的确定性要求。本案中，出质人以其未来的特许经营项目收益权进行融资，这就提出了未来债权出质时的确定性问题。美国法上确立了“嗣后取得财产条款”，当事人可以在担保合同中约定，就债务人未来取得的财产设定担保，担保物在担保权实现时可得特定即可。关于未来债权的特定性，本案一审法院认为：“该收益权因存在特许经营的基础关系，而在一定期限内所产生，且债权金额亦可根据污水处理服务费的价格、提供服务的范围和对象等因素而得以预见，故从其产生原因、期间、债权金额三方面可判断其具备债权的确定性的特征，可成为质押标的物。”由此可见，我国实践中的观点是要求未来债权在出质时就具备特定性的特征，以此降低债权无法实现的风险，此观点也对后续的司法裁判及学说产生了深远影响。

第四，特许经营项目收益权质押如何公示。在早期，收益权的质押公示方式在实践中极不统一，例如，计基础［2000］198号文规定，电费收益权质押合同自登记之日起生效，重庆市交通委员会《关于公路收费权质押实行备案管理的通知》［渝交委计（2009）33号］则规定公路收益权质押应当实行备案管理。学说上则认为，收益权质押应当通过登记的方式加以公示，而备案只是一种行政管理手段，不属于公示方式［王利明：《收费权质押的若干问题探讨》，载《法学杂志》2007年第2期］。不过，即使是采取登记公示的方式，当时的收益权质押也面临着因登记主管部门不同，而导致登记内容及程序不统一的问题。因此，原《物权法》实行后，更多的观点将收益权解释为应收账款，以此使收益权质押统一在应收账款质押登记系统进行公示。《应收账款质押登记办法》第2条将收益权含入应收账款的概念中，也就解决了收益权公示方式不确定、不统一的问题。

第五，特许经营项目收益权质权如何实现。关于担保物权实现的方式，《民法典》第410、436条规定了折价、变卖、拍卖等方式，但对于收益权这样行政管制色彩浓厚的将来金钱债权而言，采取前述方式实现质权不仅可能难以顺利实现债权，也可能有违公共事业的目的。因此，在实践中，收益权质权的实现方式更多的是控制收益权账户，以所收取的费用优先清偿债务，《国家开发银行公路收费权质押贷款管理暂行办法》第10条即对此作出明确规定。计基础［2000］198号文第16条则提出贷款人可以根据质押合同的约定，将借款人经营的电网委托其他有资格的单位经营管理，直至收回贷款。不过，收益权质权的实现并不排除变卖、拍卖等方式。

（三）既有司法实践状况

在本指导性案例公布前，实践中就已出现许多关于特许经营项目收益权质押的案件，且当时所使用的术语多是“收费权质押”，其中最为典型的是公路收费权质押案件。当时公路收费权质押的合法性已为《担保法司法解释》第97条所确认，但该质押应以何种方式公示却并无统一的结论。一种观点认为，公路收费权质押应通过登记方式进行公示，例如，在“某银行与某投资公司等借款合同纠纷案”［最高人民法院（2006）民二终字第97号民事判决书］中，最高人民法院认为，“工行与投资公司所签公路收费权质押合同虽成立于光大银行所签质押合同前，但当时工行并未依国务院国函［1999］28号《国务院关于收费公路项目贷款担保问题的批复》的规定，依法办理质押权登记。交通局的同意批复及加盖交通局公章的投资公司质押承诺函，仅表明投资公司同意以公路收费权进行质押以及交通局同意设定质押，并不产生依法登记的法律效力”。另一种观点认为，公路收费权质押可以通过交付权利凭证或质押登记的方式进行公示。例如，在“中国农业银行重庆市农行解放碑支行与重庆鑫宇高科技有限公司等借款合同纠纷上诉案”［重庆市高级人民法院（2009）渝高法民终字第93号民事判决书］中，重庆市高级人民法院认为：“因为即使当事人签订的合同名为抵押合同而实为质押合同，质权也应自权利凭证交付质权人时设立，没有权利凭证的，质权自有关部门办理出质登记时设立。根据《国务院关于收费公路项目贷款担保问题的批复》关于“公路建设项目法人可以用收费公路的收费权质押方式向国内银行申请抵押贷款，以省级人民政府批准的收费文件作为公路收费权的权利证书，地市级以上交通主管部门作为公路收费权质押的登记部门。质权人可以依法律和行政法规许可的方式取得公路收费权，并实现质押权＇的规定，本案中的公路收费权质押的登记机关应为重庆市交通局（现重庆市交通委员会）。虽然农行大渡口支行在重庆市南川区交通局办理了质押登记，但是，重庆市南川区交通局并非地级市以上交通局，因此，该登记不符合法律规定，农行解放碑支行不能对该公路收费权享有质权。”

关于收费权质押的实现方式，在“某银行与某广电局等借款质押合同纠纷案”［陕西省高级人民法院（2006）陕民二终字第056号民事判决书］中，陕西省高级人民法院认为：“西乡县广播电视局未清偿部分由陕西省广播电视信息网络股份有限公司以在西乡县广播电视局原收费权范围内所收取的费用优先偿付上述债务。”该观点实质也是质权人以广电经营收费所取得的金钱优先受偿，而非拍卖、变卖收费权。

（四）本判决的参考意义及将来的课题

作为指导案例，本判决的参考意义在于：其一，明确特许经营权质押的实质是特许经营收益权质押，且特许经营收益权可以出质，在一定程度上承认了，基础资产不能转让并不表明其收益不能转让；其二，明确了将来债权在出质时应具备的确定性要求，即从其产生原因、期间、债权金额三方面可判断其具备债权的确定性特征；其三，明确特许经营收益权属于应收账款，特许经营收益权担保的公示方式是在应收账款质押登记系统进行登记；其四，明确特许经营收益权质权的实现方式可以是由质权人收取特许经营项目的服务费，而非只有拍卖、变卖特许经营项目收益权的方式。不过，本判决基于讼争污水处理项目的主管部门已知晓并认可该权利质押情况的事实，认定有关利害关系人亦可通过C建设局查询了解讼争污水处理厂的有关权利质押的情况，并最终认定案涉质权已具备公示条件的思路仍有待商榷。因为主管部门知晓认可权利质押的情形，不代表质权已经向第三人进行了公示。法院之所以作出前述认定，目的是在应收账款质押采取登记生效主义的背景下，避免出质人借质权未登记公示而逃避担保责任。

四、参考文献

王利明：《收费权质押的若干问题探讨》，载《法学杂志》2007年第2期。

程啸：《物权法•担保物权》，中国法制出版社2005年版。

高圣平：《担保法论》，法律出版社2009年版。

王乐兵：《“物权编”与“合同编”体系化视角下的应收账款质押制度重构》，载《法学家》2019年第3期。