中国人民银行法实施时间(中华人民共和国中国人民银行法通过的时间)

文丨李永宁、温建东

《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》2022年4月6日公布，而2020年10月23日《中华人民共和国中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》目前尚未形成最后法律文件。我们认为，理解《金融稳定法》，应该结合《中央银行法》一起来看。

两部大法出台和修订的背景是，自2007年次贷危机以及2020年新冠疫情，尤其是2022年2月俄乌冲突以来，宏观稳定和金融稳定关系更加复杂，物价稳定不再是金融稳定的必要条件；通货膨胀40年后再次在西方主要国家高企；世界各国经济增长放缓，杠杆率不断提高，导致金融风险提高；碳减排、反全球化等导致金融风险不确定性大增；金融监管防火墙取消导致系统性金融风险发生概率提高，但各国不再重新恢复行政防火墙，而是赋予了中央银行伞形监管和宏观审慎监管职责。我国则需要总结前期重大金融风险攻坚战经验，在前期系列金融稳定条例出台背景下进一步提升系统性金融风险防控能力，为防范化解重大金融风险提供坚实的制度保障。

目前，社会对涉及中央银行货币政策和金融稳定的两部基本大法已经形成了一定共识，但仍有相当程度的认识分歧，同时，两法意见稿依然存在一些理论模糊和可能忽略的地方。

共识：从“银行的银行”到“金融体系的银行”

随着直接融资和金融市场更快发展，中央银行不再只是银行的银行，而是金融体系的银行，包括金融机构、金融市场、金融基础设施和金融活动。正是由于上世纪二十年代中央银行普遍忽视金融市场的监管，导致了1929年大萧条。1933年美国通过《格拉斯-斯蒂格尔法案》，采取金融防火墙的方式隔离了银行风险和证券风险之间的传染，也就隔绝了系统性金融风险。随着金融自由化，特别是1999年《金融服务现代化法案》防火墙的取消，导致金融风险跨领域、跨产品传递。美国房贷支持证券、信贷违约掉期、担保债务凭证等衍生品大量出现，成为系统性风险的主要诱因。最终2007年次贷危机引发的系统性金融风险又重新开始引起人们的注意。

1.中央银行法意见稿标志着人民银行“从银行的银行”转变为“金融体系的银行”

新修订的中国人民银行法在顺应中国金融混业经营大趋势下，坚持分业监管，同时实施人民银行统一伞形监管体系，将人民银行从银行的银行升级为金融体系的银行，形成了事前、事中和事后，包括宏观审慎、微观审慎、行为监管三支柱。

银保监会和证监会负责微观审慎，金融稳定委员会和人民银行负责宏观审慎政策与行为监管，防范系统性金融风险的顺周期积累，跨机构、跨行业和跨市场传染，以维护金融体系的健康与稳定。

2.“金融体系的银行”体现为不仅为银行融资，还为非银行金融机构和公众融资

次贷危机尤其是新冠疫情影响以来，西方中央银行不仅为政府融资，而且为银行、非银行金融机构、甚至为居民融资，提供中长期贷款。中国人民银行通过中期借贷便利、抵押补充贷款，给商业银行和政策性银行等提供中期到长期贷款而非流动性。

截至2022年3月末，中国中期借贷便利余额为49500亿元，期末抵押补充贷款余额为27363亿元。《金融稳定法意见稿》提出“必要时，中国人民银行再贷款等公共资金可用于为金融稳定保障基金提供流动性支持”。

3.两法规定国家金融稳定发展统筹协调机制协调监管、认定处理重大金融风险

中国人均收入超过1万美元，已经进入中上等收入国家，中央银行发行的货币更多以金融资产形式保存。同时，因为金融资产流动性较大，金融市场调整迅速，非理性因素时常发生，因此金融体系稳定格外重要。

中国金融监管多头并存，各监管机构实施微观审慎监管。债券产品发行，公司中期票据向人民银行主管下的交易商协会进行注册，企业债券由发改委审批，公司发行公司债券由证监会审批。债券挂牌交易和信息披露监管，包括交易所市场、银行间市场和银行柜台市场，主管机关分别是证监会、人民银行和银保监会。债券清算、结算和托管机构有中证登、上清所和中债登，主管机构是证监会、人民银行、银保监会和财政部。央行内部有金融市场司、金融稳定局以及金融消费者权益保护局，维护单一的交易和市场稳定。其中，对系统重要性金融机构和金融控股公司进行重点监管。

为加强金融监管协调、补齐监管短板，2017年，防止监管真空和监管套利的金融稳定委员会成立，形成了高于各部委的金融监管协调机制。

4.两法明确金融风险化解四策：改革、公司治理、多级监管和最后贷款人

中国金融风险既有监管不足和金融机构经营问题，也有改革不彻底产生的风险和新产品新技术带来的风险。两法规定一是通过金融供给侧改革明确金融机构业务边界，引导开发性、政策性金融机构坚守定位，聚焦主业。二是通过多级监管，微观审慎监管、宏观审慎监管和行为监管。三是完善治理体系和约束激励机制，防止大股东操纵和内部人控制问题，抓住公司治理“牛鼻子”健全内部约束机制。四是最后才是救助。金融稳定法明确了股东和实控人、地方政府和国家层面监管主体等风险防范主体和责任人。

争论：中央银行法和金融稳定法意见稿的可能忽视

由于金融稳定是次贷危机以来凸显的一个崭新的课题，金融不稳定难以测量，成本巨大，而收益后置，因此两法征求意见稿依然存在一些理论模糊和可能忽略的地方。

1.金融风险防范责任从下到上一体化

由于金融风险有突发性、外溢性、复杂性、关联性强，《金融稳定法意见稿》“第二章金融风险防范”10-16条规定了金融稳定主体部门、地方政府法律责任。其实金融不稳定的原因更多是认知问题，即缺乏有效手段判断金融不稳定和金融脆弱性是否增加。因此，第十七条【监管合力】第十八条【信息报送与共享】应该强化明确金融统计和检测，加快全面推进金融业综合统计工作，同时明确中央监管部门的总责任。

2.防止单体局部风险演化为系统性全局性风险

我国经济发展不均衡，不协调，各个地区经济金融可能存在深度融合，出现局部金融风险可能时时存在，因此要加强局部金融风险防范机制建设，在前期《地方金融监督管理条例》基础上可以进一步发挥央行9大分行和2个营业管理部在区域金融风险防范中作用，建立类似中央层面的机制。

3.泄露保密信息和信息透明原则权衡

金融稳定核心是信心稳定和预期稳定，《金融稳定法意见稿》第四十条【政府部门及人员责任】“违反规定泄露保密信息，或者散布不当言论、误导信息，引发严重负面舆情或者市场风险的”，根据我国曾经出现金融问题的经验和教训应该考虑追究个别国际恶意做空机构、个别受雇财团的大V恶意炒作市场行为责任，同时加强信息公布频率。

4.两法意见稿中金融监管职能需进一步明确

中国金融监管最高机构是国务院金融定发展委员会，中央银行法修改稿认为其“统筹协调金融改革发展和稳定工作，办公室设在中国人民银行”，但修改稿中关于其任务的描述却是，“协调建立中央与地方金融监管、风险处置、金融消费权益保护、信息共享等协作机制。”

根据过去运行的情况看，其核心是协调经济发展和金融稳定关系，也协调央行与银保监会、证监会等监管部门关系。从机构和职能角度说，央行牵头制订宏观审慎框架与国务院金融定发展委员会定位模糊，宏观审慎框架与央行内部的金融稳定局、金融市场司，宏观审慎管理司对系统重要性、金融控股公司监管关系也不明确。