使用者付费的优点和缺点(支付应用的优点和缺点)

一、概念题

1. 公共组织的纵向结构 答:公共组织的纵向结构是指公共组织的纵向分层，即各级政府上下级之间、各级政府组成部门的上下级之间所存在领导与被领导关系的等级模式。纵向结构体现公共组织之间的命令服从关系、报告关系和隶属关系。公共组织的纵向结构形成公共组织的层级制。

2. 管理层次与管理幅度 答:管理层次是组织纵向结构的等级层次，即组织中设置多少等级的工作部门，这是由组织中的工作量决定的。管理幅度是一级机关或一名上级领导者直接领导和指挥的下级单位或工作人员数目。管理层次与管理幅度密切相关，一般说来，在条件不变的情况下，管理层次与管理幅度成反比例关系。管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大。

3. 准政府组织与第三部门 [ 暨南大学2015年研 ]

答:(1)准政府组织是指介于政府组织和非营利组织之间的一种过渡型公共组织，即以增进公共利益为组织目标，通过授权等行使一定的行政权力或通过所具有的公共权威管理公共事务，对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织。在我国具体实践中，准政府组织包括工会、妇联、共青团等群众团体、事业单位、村民自治组织和居民自治组织等。这些组织在历史发展过程中形成了与政府的特殊关系，虽然以其非营利的活动服务于公众，但在人员构成、组织管理和运行、运行方式上都带有政府组织性质，行使着一部分政府职能，具有很强的行政色彩。

(2)第三部门是指除政府机构和营利机构以外的一切社会组织，一般具有民间性，非营利性、组织性、自治性和志愿性等特征。政府是公共性最强、市场性最弱的组织，企业是市场性最强、公共性最弱的组织，第三部门组织位于市场性和公共性的中间值之间。对“市场失灵”和政府失灵”以及对国家-市场二元框架争论无果的失望，使人们逐渐认识到政府和市场的选择并非全部都是合理的选择，更不是全部的选择。新的选择的方向，就在于寻求公共组织与私人组织、政府与市场之间新的平衡，广泛建立介于公共法人地位和私法法人地位之间的新型法权组织，即非政府组织或第三部门。

4 事业单位与准政府组织

答:(1)事业单位是指受国家行政机关领导，没有生产收入、所需经费由国库支出、不实行经济核算、主要提供非物质生产和劳务服务的社会组织。事业单位主要涉及科学、教育、文化、卫生和体育领域。其基本特征包括：①事业单位活动的非经济性和政治性；②事业单位由政府主办并主管；③事业单位经费由公共财政供给；④整个事业单位系统具有行政性。

(2)准政府组织是指介于政府组织和非营利组织之间的一种过渡型公共组织，即以增进公共利益为组织目标，通过授权等行使一定的行政权力或通过所具有的公共权威管理公共事务，对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织。在我国具体实践中，准政府组织包括工会、妇联、共青团等群众团体、事业单位、村民自治组织和居民自治组织等。这些组织在历史发展过程中形成了与政府的特殊关系，虽然以其非营利的活动服务于公众，但在人员构成、组织管理和运行、运行方式上都带有政府组织性质，行使着一部分政府职能，具有很强的行政色彩。

5. 科层制 答:科层制，又称官僚制，是指德国社会学家韦伯根据纯粹理想型观点提出的一种高度正式化、严格的层级节制的人事组织体制。在马克斯·韦伯看来，官僚制是指一种以分部――分层、集权――统一、指挥――服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的行政组织制度。其特点在于：①在科层组织中，每一位成员都有固定和正式的职掌，依法行使职权；②层级节制的权力体系；③人员的工作行为以及人员间的工作关系，须遵循法规的规定不得掺杂个人好恶情感；④科层组织内的职位，按人员的专长做合理的分工，职位的获得主要以技能为主；⑤职业化倾向；⑥人员的工作报酬也有明文规定，有固定的薪俸制度；⑦着重效率。

6. 大部门体制 答：大部门体制是指在政府的部门设置中，将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。大部门体制要解决职能的有机统一问题，而不是仅仅把注意力关注在机构的“合并”这个问题上；同时还要形成决策权、执行权、监督权的有效运行机制。

二、简答题

1. 简述公共组织与非公共组织。

答：根据组织所追求的目标不同，组织可以分为公共组织和非公共组织。

(1)公共组织是指不以营利为目的，以追求公共利益为其价值取向，以协调公共利益关系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力机关的授权，负有公共责任。

(2)非公共组织一般不以公共利益为目标，它们所追求和维护的是组织成员的私人利益。在市场经济条件下，作为市场主体的企业是最典型的非公共组织，以营利为目的的社会中介组织也属于非公共组织。

(3)二者的区别主要有三点：

①目标不同。公共组织是以实现公共利益为目标的组织，非公共组织一般不以公共利益为目标，它们所追求和维护的是组织成员的私人利益。

②权利来源与责任不同。公共组织一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任。非公共组织一般不具有公共权力，权力来源于生产资料所有权及由此委托的经营管理权，以获取利润为责任。

③职能不同。公共组织以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能，非公共组织以商品和服务的生产、分配、交换为其职能。

2. 简述公共组织的精神要素。

相关试题:简述公共组织的精神要素中的责权结构。[ 贵州财大2013年研 ]

答:公共组织的要素有物质要素和精神要素两大类。精神要素包括目标、责权结构和人际关系。

(1)目标。公共组织是根据一定目标设立的，其一切活动都是围绕着组织目标进行的。目标是组织赖以产生、发展的基础和原因，是组织存在的灵魂，是组织前进的方向。它从本质上反映了组织的基本功能。组织目标包括任务、目的、指标、数量、质量和时限等内容。组织目标分为总目标、分目标和工作目标三类。总目标是关于组织最根本性问题的原则性规定，是制定分目标和工作目标的依据，分目标和工作目标是组织总目标的分解和具体化。组织目标的分化形成了一个完整、严密的目标体系，具体规定了每个组织单位和每个成员在各个时间、空间内所要取得的最后成果。

(2)责权结构。指组织系统内部各子系统、工作单元，以及各组织成员、各工作职位之间在工作任务、权力和责任方面的一系列从属并列关系。它是为实现组织目标而进行的权责关系的安排。权责结构是形成组织纵向层级和横向部门体系的基础，是组织分工、组织法规与组织纪律的实际体现。组织纵向各层级、横向各部门、各职位的分权与分工是否科学、合理，对于组织功能的有效发挥至关重要。

(3)人际关系。和谐良好的人际关系状况，对于稳定组织的各种内在因素，调动组织成员工作的主动性、积极性，有效地实现组织目标具有不可忽视的作用。

3. 简述公共组织的独占性。

答:公共组织的独占性是指公共组织在公共管理中具有一定的垄断性。这一独占性主要表现在：

(1)在计划经济的条件下，公共组织可以通过政治权威或公共权力的行使来生产公共物品，不许私人加入竞争，从而形成一种独占公共物品生产的局面。

(2)在市场经济条件下，虽然政府可以放松管制，允许甚至鼓励私人企业进入公共物品生产领域，但是一方面，由于公共物品涉及社会公共利益，政府必须在总体上对这一物品的生产进行必要的控制，另一方面，由于公共物品的无排他性和无竞争性，很少有私人企业愿意赔本去生产，加之往往一些公共项目或工程又具有相当的规模，非私人组织所能承担，只能由政府组织来负责。

因而，公共组织尤其是政府就成为公共物品唯一的生产者，客观上没有竞争，相当程度上变成了这一领域的独占者。如何在公共物品生产领域引入竞争，增加公共物品的数量并提高质量和服务水平，正是当代各国政府在着力探索和解决的问题。

4. 简述我国非营利组织改革发展的基本取向。

答:非营利组织是公共管理主体的必要组成部分，从我国公共管理发展的基本需求，政府职能转变改革中已出现的大量社会性、群众性、公益性和服务性职能从政府职能中分离出来的情况，以及政府公共管理大量采用市场化和社会化方式的情况来分析，加强对非营利组织的培育和监督管理，促进非营利组织的发展和完善，是一项极为重要的改革任务。

发展和完善非营利组织的目标是在继续扩大数量的同时，重点加快非营利组织的自治化进程，使之成为比较规范的非营利组织。培育和监督管理好非营利组织应是政府公共管理改革的重要内容。

(1)大力培育非营利组织

①在社会领域推进“政社分开”改革。在全社会逐步树立起“只要是社会能做的事，政府就不要插手”的观念，并在社会生活的各个方面确立起相应的法律制度，政府逐步有序地从社会微观领域中退出，使非营利组织有必要的活动空间和平台，扩大非营利组织的数量，加快非营利组织的自治化进程。

②重点在资金方面进行必要的帮助。资金不足是当前非营利组织发展中存在的一个突出的问题。从中国国情看，短期内社会自身难以解决，因而政府给予必要的资助是培育非营利组织的一项重要工作。政府提供一定的资金，有利于非营利组织通过自身的服务取得社会公众的认同，提高和壮大服务能力。结合我国的具体情况制定具体的政策为非营利组织提供必要的资助，是培育发展我国非营利组织的一项重要工作。

(2)加强对非营利组织的监督管理

①逐步完善有关非营利组织尤其是其活动的法律法规。针对不同类型的非营利组织，制定行为规范，包括制定各种非营利组织可以提供的公共产品和公共服务的种类标准、质量标准和行为规范标准。

②在逐步完善有关法律法规的过程中，通过依法行政和强化法律追惩的制度建设，强化监督管理、强化各种法律规范的实施和监督，特别是对非营利组织运行的规范化及质量、政府资金使用情况进行监督。

5. 简述职能制公共组织与直线职能制组织结构。

答:(1)职能制公共组织又称“参谋型组织”，是在行政主管的领导之下，按专业分工设置管理职能部门，各职能部门直接对行政首长负责，并在其业务范围内对下级有指挥、协调、监督的权力的组织形式。

①职能制组织的优点是：实行专业分工，解决了主管领导对专业指挥的困难，使其能集中精力处理本组织中较重要的问题，适应了现代行政管理活动复杂化的需要。

②职能制组织的缺点是：各职能部门都有指挥权，易造成多头领导或多头指导，出现政出多门或者相互推诿、扯皮的现象，妨碍统一指挥，增加协调的困难，造成管理上的混乱

(2)直线职能制组织结构是以直线制为基础，在行政首长领导之下设立相应的职能部门，分别从事专业管理，作为该级领导的参谋的组织形式。这种组织形式的运行机制由职能专业化程度决定，是一种集权度较高的组织形式。参谋部门只充当助手，对下级不能发号施令，没有决策权。直线职能制组织结构是一种以直线结构形式为主、以职能结构形式为辅的较为复杂的结构形式。

①直线职能制组织的优点是：它吸取了直线制和职能制两种结构的优点，既具有直线制组织统一指挥、职责清楚、秩序井然、效率较高、组织稳定的优点，又具有职能制组织专业化分工、适应性强的优点，更有利于组织效率的提高。

②直线职能制组织的缺点是：直线的指挥系统与专业化的职能系统之间容易产生矛盾，使组织运转陷入混乱；各职能部门的横向联系较差，容易产生脱节或冲突。

6. 简述管理层次和管理幅度以及二者的关系。

答:(1)管理层次的含义

管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。公共组织划分层次，目的在于区分工作任务和职权的轻重。一般而言，公共组织具有三个层次，即高层、中层、基层。高层侧重于决策，基层侧重于执行，中层则起承上启下的作用。

(2)管理幅度的含义

管理幅度是指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。管理幅度是衡量管理工作复杂性的重要标志，一项工作越复杂，管理幅度一般也越宽。管理幅度多宽为宜并没有一个普遍适用的标准，只能因人、因事而定。

(3)管理层次和管理幅度的关系

①管理层次与管理幅度在一定规模的组织内呈反比例关系。管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大。

②在组织结构设计过程中，应科学把握管理层次和管理幅度的关系。

a管理层次多管理幅度小的组织结构称为“尖形结构”。尖形结构中管理层次分明，上级对下级控制严格、影响力强。其优点是权力集中，分工明确，便于统一行动，但因其层次多，信息传递途径长，容易造成信息失真，使高层决策被“走样”执行。此外，上级对下级的严格控制，在一定程度上反而阻碍了下级积极性、主动性的发挥，工作缺乏灵活性，容易走向僵化。

b管理层次少、管理幅度大的组织结构称为“扁形结构”。扁形结构管理层次少，信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级执行人员拥有较大的自主权，决策、执行面广，也较灵活。不过，由于上级对下级的控制不强，扁形结构组织相对比较松散，集体行动难度较大。

在组织结构设计上，应把尖形结构与扁形结构的长处结合起来，尽量克服二者的缺点，以求设计出令人满意的结构。

7. 简述公共组织设计与管理的一般原则。[ 对外经贸2013年研 ]

相关试题：公共组织设计与管理的基本原则。[ 中央民大2013年研 ]

答:公共组织设计与管理的一般原则可以概括为以下几个方面：

(1)统一指挥，统一目标

任何组织体系都是一个完整的统一体，任何局部都是有机整体的组成部分，各自发挥不同的功能，互为条件、互为依存，从而形成一个完整的统一体。要保证各部分统一行动，就必须统一指挥、统一号令。统一指挥的前提条件是统一目标，统一领导是统一指挥的关键，机构设置统一是统一指挥的保证。

(2)分层管理，分权治事

要实现有效的分层管理、分权治事，就必须处理好两种基本关系：一是管理幅度和管理层次之间的关系；二是集权与分权之间的关系。

①管理幅度是指一个管理人员能够有效地领导或控制的下级人员的数目。管理层次是指组织系统中划分的管理层级的数额。要实现管理幅度与管理层次的互相协调应做到：a.只设立必要的管理层次；b实行逐级指挥、逐级负责制；c实行分权管理。

②实行分权治事应处理好集权和分权的关系。集权和分权是相互排斥和相互依赖的。组织既要集权，又要分权。在现实社会中，不存在任何集权和分权的理想模式，只能视具体情形而定。这些具体情形主要包括外部环境、组织规模，组织活动内容、成员素质和空间区域等。

(3)职掌明确，权责一致

①明确事权范围。本着机能一致的原则，明确划分各个机关的事权，建立权责分明的组织系统；本着分层负责、层级授权的原则，使人人有定事，事事有定人；本着法制精神依法确定各机关的权限大小；以工作细则和职务规范等明确各职员的权责与工作。

②实行职务分工。要分清领导和被领导，决策和执行，政务和事务，业务主管和业务辅助，主管人员和非主管人员，正职和副职，监督和非监督的职权范围，不能越级越权治事。同时，人员数目也要讲求适度，不能“管人之官多，治事之官少”。

③建立奖惩机制。厉行奖惩是达成事权明确的手段和途径。要对每个机关及其人员行使权限、尽职尽责的情况进行考核和监督，并依法进行客观、公正的奖惩。

(4)以人为本，人性管理

①工作分配要符合组织成员的主动性与兴趣。

②创造条件满足组织成员合理和正常的需要。

③要增加组织成员晋升的机会，扩大调任的范围，使其不断产生新的希望和抱负，激发工作的热忱。

④加强思想交流。由思想交流和相互了解而产生对组织的“认同感”“归属感”和“团体”意识，从而共赴事功。

⑤由纪律制裁走向人性激励。

(5)经济效能，讲求效率

①组织机构要精简，严格控制机构的规模和数量，避免机构臃肿和机构重叠。

②人员要精简，建立和健全岗位责任制，减少冗员和避免人浮于事。

③领导班子要精简，合理确定领导职数，科学配备领导班子，减少副职和闲职。

④机构层次要简化，要尽量减少机构层次，以减少中间环节和中间堵塞。

⑤办事流程要简化，简便审批手续，减少审批环节，下放审批权，实行就地审批的原则。

(6)适应环境，保持弹性

①单位区分保持弹性。各单位区分不宜过于固定，过于刻板。

②职掌权责区分保持弹性。各单位和上下级层次的权责划分固然要明确，但不宜作硬性规定，而应保持相当弹性，以便因需要调整。

③员额编制保持弹性，以便随业务变动修订职数，调整职位及增减员额编制。

④对特定任务可采用人员临时编组方式处理。特定任务是指临时性且非某一单位可单独主管的任务，因属临时性故不宜设立单位负责，较为妥善的办法是成立工作组(如研究小组、指导小组、专案小组等)，一旦任务完成，小组可予以撤销。

(7)顾及平衡，协调发展

①分工与协调的平衡。分工着眼于专业，专业化导致整体观念弱化；协调着眼于整体，但忽视单位之间的竞争。组织设计不论偏向分工或协调，都将对组织目标达成造成障碍，故二者需求平衡。

②个体与整体平衡。如过分强调整体目标与利益，将导致个体目标和利益受损；如过分强调个体目标与利益，则整体目标达成受挫。需讲求个体与整体的平衡，尽可能地把组织目标与个人目标、组织利益与个人利益结合起来。

③贡献与报酬平衡。如果组织成员对组织的贡献大于组织所给予的报酬，则人事将难以安定，员工情绪不稳和低落，协作意愿降低，工作潜力收敛。

8. 试析非营利组织与营利组织。

答:(1)非营利组织是以增进社会公共利益为组织目标，非官方的，即本身并不具有行政权力的公共组织。与政府组织相比，非营利组织的最大特点是非强制性和服务性。在市场经济条件下，非营利组织数量多，而且承担着极为重要的公共管理任务，占有极为重要的地位。非营利组织对基层公共事务的管理比政府组织更有效率。非营利组织的特征包括正式组织性、非政府性、非利润分配性、自主管理性、志愿性和公共性。

(2)营利组织与非营利组织相对应，是以营利为目的，为社会提供产品和服务的经济组织。一般指以营利为目的，自主经营、独立核算、自负盈亏的具有独立法人资格的单位，如企业、公司及其他各种经营性事业单位。

(3)营利组织和非营利组织是社会经济领域的主要组织形式，两者存在的根本性目的不一样，因此存在较大差别：

①组织目标不同。营利组织最典型就是企业，企业是以营利为最终目的，营利性组织的目标包含生存、发展和获利；非营利组织不以获取利益为目的，是为社会公益服务的独立组织，尽管提供有偿服务并收取合理的费用来弥补消耗的成本，以维持组织的生存。

②组织的财务管理目标不同。营利组织财务管理目标是利益最大化；非营利组织的财务管理目标是获取并有效使用资金以最大限度地实现组织的社会使命。

③组织的权益不同。对于营利组织来说，股东出资创办企业，对于企业资产，股东拥有所有权；对于非营利组织来说，其所有权形式特殊，资金来源大多为捐赠，因此资金的提供者对于组织的财产并不享有所有权。

9. 简述公共管理的社会化和市场化。

答:在当今世界，随着社会的发展和进步所带来的公共物品范围的扩大，一些发达国家政府公共管理已出现了社会化和市场化模式，这一模式在相当程度上解决了社会需求日益丰富和多样化给政府带来的财政压力和管理压力，已越来越得到人们的认可和采纳。

公共管理的社会化和市场化，主要包括以下内容：

(1)明确政府的核心职能就是公共政策和法律的制定，将政府原有的一部分执行性和服务性的职能分离出去。相应地，改变政府直接办理和经营公共服务机构的做法，参照经济领域中“政企分离”的做法，重构政府与下属服务机关的关系，扩大服务机构的经营自主权

(2)将公共服务尽可能交由社会组织，以扩大公共服务的总供给量，满足人们的需求。

(3)将经营性投资和能够开展市场竞争的领域，如煤气、供电、铁路、电信、城市交通等，通过相关法律并建立“使用者付费”制度，交给私人部门经营。

总之，公共管理的社会化和市场化，就是要发挥社会力量在公共服务和管理中的作用。

10 简述我国非营利组织的兴起。

答:非营利组织是现代公民社会的组织载体，是公共管理主体的必要组成部分。当代中国的非营利组织主要是在建立社会主义市场经济的改革展开后逐步形成和发展起来的。

建立社会主义市场经济体制的改革从两个方面催生了非营利组织：

(1)公民社会所要求的私有产权平等自治的契约性关系、法治原则、尊重和保护社会成员的基本权利、自治性质、个人的选择自由等基本特性，也正是市场经济的基本特性，因而公民社会与市场经济是相生相伴的，甚至在一定程度上市场经济也就是公民社会本身。而且，随着社会主义市场经济体制的建立，中国公民的个人权利，如迁徙与就业方面的权利，消费与福利方面的权利，思想、交往、隐私方面的权利，个人财产方面的权利等，也得到了前所未有的发展。

这一切表明市场经济在中国的出现和发展，为非营利组织的成长打下了必需的基础。

(2)社会主义市场经济体制的建立与完善、转变政府职能的改革不断深入，也对非营利组织的建立提出了要求。随着社会主义市场经济改革的深入，伴随着“单位人”向“经济人”和“社会人”的转变，以往属于单位管理但实际上应由社会管理的事务也随着政府职能的转变开始从单位中逐步剥离，这就大大增加了社会管理的任务。实践表明，传统的全面管理方式已不适合社会发展的要求，政府让出的空间也难以全部转交给营利性企业和公民个人，特别是政府和企业“不愿做、做不好，或不常做”的公共事务。

市场缺陷无法全部通过政府来弥补，而政府缺陷同样也不能全部通过市场来解决，在政府和企业之外的属于社会领域的公共事务，就需要社会的自组织来承担。

11. 简述科层制组织的基本特征。

答:被称为“组织理论之父”的马克斯·韦伯，创建了科层制（或官僚制）理论。在他看来科层制组织是按法理原则建立的一种理想化、正规化的组织形态，而不是效率低下与作风不正的官僚主义的同义语。科层制组织的基本特征包括六个方面：

(1)专门化

在科层制组织中，作业是根据工作类型和目的进行划分的，具有很清楚的职责范围，它科学地划分了每一工作单元，删除了那些无用的重复工作，并考虑到职能交叉的必要。各个成员将接受组织分配的活动任务，并按分工原则专精于自己岗位职责的工作。

(2)等级制

科层制组织拥有一大批官员，其中对每个人的权威与责任都有明确的规定。官员们“处于固定的职务等级制度之中”“拥有固定的职务权限”。这些官员的职位按等级制的原则依次排列，下属必须接受主管的命令与监督，上下级之间的职权关系严格按等级划定。

(3)规则化

科层制组织的运行，包括成员间的活动与关系都受规则限制。“通过协议的或强加的任何法都可能以理性为取向，即目的合乎理性或价值合乎理性为取向（或者两者兼而有之），并制订成章程，同时有权要求团体的成员必须尊重它”。即每位成员都了解自己所必须履行的岗位职责及组织运作的规范。因此，科层制组织所采取的手段能最有效地实现既定的目标，领导人一时产生的错误想法或已经不再适用的程序，都不大可能危害组织的发展。

(4)非人格化

在科层制组织中，官员不得滥用其职权，个人的情绪不得影响组织的理性决策;组织成员都按严格的法令和规章对待工作和业务交往，以确保组织目标的实施。这样一来，官员的人身依附关系由于内部关系的程序化而弱化了，因为官员在体制内的流动和升迁不再主要由他的上司的好恶决定，而是由制度所规定的程序化、客观性的量化标准来决定。行政官员“没有憎恨和激情，因此也没有‘爱’和‘狂热’处于一般概念的压力下；‘不因人而异’，形式上对‘人人’都一样，即理想的官员根据其职务，管辖着处于相同实际地位中的每一个有关人员”。

(5)技术化

官员们“根据专业业务资格任命(不是选举)――在最合理的情况下，通过考试获得的、通过证书确认的专业业务资格”科层制组织中的成员凭自己的专业所长、技术能力获得工作机会，享受工资报酬。组织按成员的技术资格授予其某个职位，并根据成员的工作成绩与资历条件决定其晋升与加薪与否，从而促进个人为工作尽心尽职，保证组织效率的提高。

(6)公私分明化

官僚制的设计把官员与其管理的物资和生产资料完全分开，官员和职员自己不实际占有管理物资和生产物资“行政管理班子同行政管理物质和生产物质完全分开的原则是适用的……同时存在着职务机关(企业)的财富(以及资本)与私人的财富(家庭预算)完全分开的原则，以及职务运作场所(办公室)与住所完全分开的原则。”

12. 比较传统的科层组织与学习型组织的差异。

答:传统的科层组织与学习型组织的差异主要体现在以下几个方面:

(1)内涵不同

传统组织是一种机械式的组织和官僚式的组织，具有封闭式的系统；学习型组织是一种有机式的组织、自我设计的组织和全息式的组织，具有开放式的系统。

(2)学习体系的构成不同

传统组织的学习体系由硬性的组织目标、部门层级分工、控制机制和法令规章所组成；学习型组织的学习体系则借助软性的共同愿景、自发的动机、开放的心灵和团队精神来维系。

(3)组织学习的理念不同

①学习的信念。传统组织每一行业都有其行业本色，只要尽心尽力就可以从经验中找到制胜的法门；学习型组织中行业固有其本色，但经验如流水，重要的是过去的方法今日是否依然行得通，是否已经充分掌握了全部经验，又如何体会这些经验。

②学习的着眼点。传统组织着眼于规避风险、寻求稳定，讲究思想的一致性、行为的可预测性，讲究效率至上；学习型组织着眼点为肯冒险、变动是常态，鼓励创新、异议，尝试实验、面对失败，效率其次、效果才重要。

③学习的类型。传统组织的学习类型是适应性的学习，想办法使组织配合环境，调整手段、规划和方法；学习型组织的学习类型是创造性的学习，想办法让环境来配合组织，根本改变目标、规范与想法。

④学习的时间取向。传统组织取向过去和现在；学习型组织取向现在和未来。

⑤学习的张力。传统组织是渐进式的体制改革；学习型组织是理论与实践的辩证修正，很可能是激烈的、反体制的。

(4)组织的结构安排不同

①结构的形态。传统组织结构形态是层级节制的组织设计；学习型组织的结构形态是以工作团队为单位构成网络体系。

②权力的分配。传统组织是高塔式、中央集权，决策悉由高层做出；学习型组织则是扁平式、地方分权，授权参与但需顾及整体。

③控制的机制。传统组织一切按正式文书法规来进行，不必怀疑；学习型组织肯定人员有自我管理的能力，重点在价值的引导。

④整合的机制。传统组织的整合是通过命令服从的关系来维持；学习型组织的整合借团队合作精神来达成。

⑤流通的流程。传统组织是上下层级式的信息流通；学习型组织是向上下左右接邻的个人或单位进行沟通，形成网状式的信息通路。

(5)人力资源管理不同

①绩效的考评。传统组织的绩效考评是以片段的绩效数据为依据，缩小评等差距；学习型组织的绩效考评以整体事功为依据，扩大良莠之差距。

②诱因与报偿。传统组织单纯以金钱为主；学习型组织附加个人生涯发展的机会。

③职位:传统组织以头衔、阶级区分；学习型组织以事功大小区分。

④升迁降调。传统组织的职务变动是部门内部的局部流动；学习型组织的升迁降调需要跨部门的职务轮换与锻炼。

(6)组织文化不同

①价值观念。传统组织以利己取向、重视个人成就，孤芳自赏、独善其身为价值观念；学习型组织的价值观念是利他取向、强调集体成就，尊重人性、互敬互爱、精诚团结。

②人际交往的态度和批评讨论的立场。传统组织是竞争的、不是你输就是我赢，自我防卫、怪罪他人，迷信权威、不求甚解；学习型组织是合作的，拥有开放的心态，勇于揭露自我，实事求是，追求真理。

③冲突的解决。传统组织避免冲突表面化，互留情面；学习型组织面对争议表明立场，坦诚交谈，承认错误。

(7)管理者的行为不同

①心胸眼界。传统组织的管理者主导一切，非我不可；;学习型组织的管理者宽容异议。

②思考问题的着眼点。传统组织的管理者视野狭窄，拘泥于细枝末节；学习型组织的管理者视野开阔，纵观全局。

③对问题的反应。传统组织的管理者以安定现状为前提；学习型组织的管理者求新求变。

④行事方式。传统组织的管理者巩固自己的名誉地位；学习型组织的管理者设身处地。

⑤领导风格。传统组织的管理者以英雄的形象出现，信仰权威独断式的领导方法；学习型组织的管理者做促成部属愿望实现的忠仆，民主参与式的领导作风。

13. 一个组织如何才能成为真正的学习型组织？

答:要促使一个组织向学习型组织转变，建立学习型组织，必须进行五项修炼。这五项修炼是:自我超越、改善心智模式、建立共同愿景、团队学习、系统思考。具体分析如下:

(1)系统思维。系统思维是学习型组织的精髓。系统思维要求认识事物间的因果关系；认识事物互为因果的循环关系；认识事物发展的兴衰循环原理；破除二分法的价值思维习惯；把握动态的系统反馈；培养整体的思考习惯。

(2)自我精进。学习型组织要培养个人自我挑战的胸怀，专注于内在抱负和需求；从失败中学习；要有摆脱逆境，越挫越勇的信心与斗志。

(3)改变心智模式。组织应改变传统的权威关系；领导应敞开胸怀，接纳异议，调整刻板的心智模式。

(4)建立共同愿景。共同愿景是指愿望与远景，由三个要素组成：目标、价值观、使命观。共同愿景对于学习型组织至关重要，其为学习聚焦，提供能量，只有当人们致力于实现共同的理想和共同关注的愿景时，才会产生自觉学习的动力，才会真诚地奉献和投入，从而取代员工的抱怨以及对领导个人的被动服从。组织应建立共同愿景。组织在建立共同愿景的过程中，需注意几个问题：①建立在组织成员的期许基础上；②是自下而上的过程；③应有进阶指标。

(5)团队学习。通过团体成员间的对话和讨论，促进团队学习。现在是信息社会、知识经济时代，组织要成功就要靠知识，靠组织团队学习，开发整个团队的人力资源。团队学习的方式有个人学习和深度会谈，个人学习是团队学习的基础，深度会谈是团队学习的关键。团队学习与传统的集体学习不同，团队学习的目的是为了使学习力转化为现实生产力，传统的集体学习往往变成大家在一起发牢骚。团队学习的主要障碍在于自我防卫心理。总之，在变革的时代，组织的学习能力十分重要:建立学习型组织已成为时代的选择。组织要通过迈向学习型组织的种种努力，引导一种不断创新、不断进步的新观念，从而使组织日新月异，不断创造未来。

五、论述题 1.试述我国非营利组织发展存在的问题。

答:在相当程度上，我国非营利组织从无到有，并在公共管理中发挥出了越来越重要的作用。但当前我国非营利组织总体上水平还很低，也显得较为弱小，且存在着不容忽视的亟待解决的问题，难以承担起它应承担的公共管理职责。这些问题可以大致分为非营利组织自身存在的问题和相关政策、法律与管理等构成的外在环境问题两个方面。

(1)非营利组织自身存在的问题

①身份不清。这一问题的集中表现是不少非营利组织“亦官亦民”或以非营利的身份从事营利活动。

a现阶段我国非营利组织尤其是那些有一定规模和影响力的非营利组织大多从政府部门脱胎而来。因此，这些组织或与政府部门有着亲近的“血缘”关系，或有直接的隶属关系，从而具有明显的官方色彩，有的甚至成为政府的附属机构，自治化的水平很低，难以真正发挥其作为非营利组织的作用。

b我国非营利单位管理的有关法律还有待完善，如对注册登记的非营利单位，让其在享受非营利单位的有关待遇而致力于社会公共管理活动时，对其活动过程的规定还不够明确和具体。这样，一些以非营利组织的性质进行登记并享受非营利组织待遇的团体却从事着营利活动，更有一些社团以非营利为名，采取各种手段谋取个人或小集团的不正当利益，损害了社会公平。

②非营利组织缺乏资金、内部组织不健全、行为缺乏代表性和规范性。现阶段我国的非营利组织普遍经费短缺，开展公益活动所需的经费开支与组织的资金能力之间有很大缺口。相当多的非营利组织的组织结构、管理体制、决策程序、财务制度、监督机制、自律机制等都不健全，人员老化、财务混乱是比较普遍的现象。因此，这些组织较难集中、综合地表达、捍卫所代表群体的利益，得不到成员和一定社区内公众的支持和拥护，组织行为缺乏代表性和规范性。相应地，它们在参与公共决策的能力上比较薄弱，也不能很好地提供公共服务和进行必需的公共管理。

(2)由与非营利组织相关的政策、法律与管理等构成的外在环境问题

①对非营利组织基本政策的实施存在着培育和监督管理脱节、重登记而忽视过程监督的现象。“培育发展和监督管理并举”是当前我国制定的针对包括非营利组织在内的整个民间组织的基本政策，这是十分适合我国现阶段基本国情和社会经济改革的正确政策。但在实施中也存在着一些不足：一些地方政府十分重视在登记上严格管理，但对如何积极地对非营利组织进行培育还着力不多；在非营利组织注册登记后，由于相关的法律不明确、不具体，往往只能以行政手段进行管理，而这种管理又常常只是在年终进行审查，而对非营利组织的整个活动过程缺乏必要的监督管理手段。

②法制薄弱。与非营利组织相关的法律过于简略、薄弱：

a有关非营利组织的法律规章过于简略，而各种相关的行政规定内容又较庞杂，且透明度较低。依法管理社会是现代法治国家的一个基本准则，但目前我国有关非营利组织的法律规章过于简略，实际中是以民政部及其他相关部委的行政规定为管理的依据。目前对这些规定进行制度化公布的渠道还不完善，从而使得行政机关在执法中有太多的随意性。

b有关非营利组织的民事关系调整的法律薄弱。非营利组织是民间组织，其内部组织、财产关系等关键的关系是民间的契约无法调整的，因而必须要政府进行必要的干预，即通过完善的民事实体法加以规定和制约。但目前，我国少有直接针对非营利组织内部结构、财产关系等的规定。这显然不利于非营利组织形成一个稳定的组织框架、减少内部纠纷，从而达到组织目标。

2. 论述公共组织存在的弊病。

答:组织结构是影响组织运作的关键因素，决定了权威、权力的分配，决策和沟通的布置，效率和效能的达成。现代的公共组织皆是高度正式化、严格的层级节制的科层组织，其憋病主要包括以下几个方面：

(1)决策权威集中化造成管理的恶性循环

目前公共组织的结构特色之一是决策权威的集中化，强调统一指挥、单一权威的原则。权力集中的现象反映主管对人员失控的忧虑和不信任，上级未能充分信任下属，则必然采取严密的监督方式，若采取严密的监督就势必缩小主管的控制幅度，而控制幅度的缩减则造成上下层级数的增加，因而促成机关的金字塔结构形态；层级越多，权力越集中，则上下沟通越困难，越无法相互了解，这样就加重了上级对下级失控的紧张和不信任和管理上的恶性循环。

(2)专业分工原则的扭曲

公共组织科层体系的专业分工原则原是为发挥专才专用的效率结果，但也可能使垂直的权力斗争“水平化”。科层的水平权力争执加上上下层级的线型关系，将使组织内部、组织之间的网路联系更加困难，其影响包括中央政府各机关间的协调合作、各级政府间有关公共计划的管理、公私部门间的协作关系、与公共服务的有效传输。

(3)制式化对组织效能的可能影响

传统的理论观点认为，机关的制式化程度与组织效能具有正向的线性关系。制式化是指借工作内容、程序或法规的标准化，用以确保人员行为的一致性。制式化除了可以确保工作行为的稳定性和可预测性，借以提高机关效率外，对外亦可维护公平处理的要求，因此，构成科层体系设计的主要原则。不过，随着机关的成长与行政环境的改变，制式化对组织效能也会产生种种不利的影响：

①线性负相关，由于制式化容易压抑工作人员的创新动机，往往会造成效能不增反而下降。

②制式化的努力虽然可以促成机关运作的理性化，并建立起合理的运作体制，使组织效能随之提高，但当体制作用超过其所能处理环境问题的能力时，科层的反功能就出现了，组织效能也就随之下降。

(4)遏制组织学习

组织学习是组织发展和组织创新的一个条件，理论研究和经验表明，传统的科层组织存在着遏制组织学习和创新的趋向，这主要表现在：

①学习动机的钝化。传统组织习惯于例行公事，往往是以固定的反应模式来应付环境的冲击，从而造成组织成员学习动机的钝化。

②偏好经验学习。科层体系是从成功的经验中建立起决策的模式，是一种经验式的学习。经验式的学习崇尚“渐进法则”，习惯于用老办法来处理新问题，往往低估了行政环境变化的紧迫性，长此以往，就会使组织机能因因循守旧而逐渐钝化，应变能力差，使组织的危机处理能力下降。

③形成组织学习的断层。根据阿吉利斯的研究，科层体系必然发展出自我防卫的组织文化：人们不是昧于事实强词夺理，想办法掌控全局以达到自己的愿望，就是逃避现实以求自身的安宁。这样，人们对组织革新问题的认识就是零散的、片面的，个人就无法从人际互动的过程中形成集体的学习行为，组织整体的革新问题就不容易获得解决。

(5)科层价值与民主价值的冲突

传统官僚组织确实是一种进行管理的有效工具，但其与民主管理的理念却存在着一定的冲突。从民主发展的过程来看，政治科层化所造成的精英统治、权力集中，与民主多数统治的原则是相背离的。民主的政体必须坚持被统治者同意的理念，但作为行政权力核心的科层文官却非经选举任用，他们只对科层体系负责，不受选民控制。科层可以轻易地将所有的公众问题转换为行政技术予以处理，并以其理性中立的形象赢得民众的信任，从而展开与政治体系的对抗竞争。科层更能利用政务首长的专业知识限制，发挥其行政运作的战略地位，借以谋取集团私利，而这种科层政治化的事实，外人是难以认识的。所以，科层政治化的结果，使科层的价值取向与民主行政的价值取向相背离。

(6)科层价值与人格成长的冲突

科层组织的理性行为、专业化分工、权力作用和严密控制的四种价值观，与成人追求主动、自主、创造、负责等人格成长的趋向背道而驰，当人格长期遭受压抑的时候，消极顺势、心理逃避与幼稚等病态行为就会产生。科层体系要求的“整合性”，使单一忠诚和纪律遵守成为组织内部的美德，只重视规范的行为，而忽视了个人间的不同差异，压抑了个性的发展。科层组织要求的绝对服从关系，使组织成员逐渐丧失了独立解决问题的能力，团体的盲从现象就会发生。

(7)防卫型的官僚人格

公共组织的层级节制、专业分工、照章行事、缺乏人情的科层体系，常常会造成官僚的防卫性格，这种性格反映在个人对干照顾、被爱、爱人，安全等需要的失望和焦虑。防卫型的官僚性格将人类从情绪、感情的本性中抽离出来，所以，在人际关系上表现出两种极端的态度：对己有利者老练世故、热情照应；对己无益者冷漠无情、吝于关怀。

3. 论述科层制方法的主要内容。

答:科层制是采用严格的规章制度来约束公共组织成员的行为，是高效完成工作任务的管理方法。科层制管理方法强调对公共组织及其成员实行理性化管理，要求在公共组织内部进行专业分工、层级节制和严格规范，并以此作为提高组织绩效、实现组织目标的基本方式。

具体而言，在公共组织的管理中，科层制方法的主要内容有：

(1)组织标准化

为了完成繁重复杂的工作任务，科层制管理在组织中推行标准化方法，以此提高工作绩效。它包括三个方面：

①分工专业化。这是组织标准化的基础，它要求公共组织内每个职位的工作任务尽可能地简化、单一化，并把组织活动分解为各项比较细致的工序。

②工作指标化。对各个职位的工作要求做出说明，规定完成工作的数量、质量、时间和程序。

③人员统一化。组织中每个职位上的工作人员必须具有相应的能力，每个职位对任职者的素质和能力都有明确的统一标准，并要经过严格的培训，以使其能按质按量地完成职位任务。

(2)工作秩序化

秩序是一切组织存在和发展的基础。科层制管理方法强调在公共组织内部的各要素、环节之间形成有机的联系，使相关组织之间互相协调，密切配合，形成了一个无障碍的工作流。它要求理顺组织内外的各种关系，包括命令服从关系、信息沟通关系、意见反映与回应关系等。与此同时，它要求彻底清除人的随意性和传统组织的杂乱无章，使公共组织成为一架精密的机器。

(3)管理规范化

科层制管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系的干扰。它包括：

①组织成员之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人为的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人际关系的影响。

②对所有的人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。所有的组织成员都必须遵守规则和纪律，不因个人情感的不同而不同。

③明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。

④精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。

4. 评述科层制组织。

答:科层组织的概念源于马克斯·韦伯的官僚制理论。指公共组织的组织结构依照官僚制的权力层级结构建立，它与行政组织体系的金字塔结构相一致，体现出权力主体在垂直方向上的差异。

(1)科层组织理论

马克斯·韦伯的官僚制理论对此进行了经典概括。具体地讲，这种结构具有强制性的法规，明确的分工与责任，稳固而有秩序的上下级制度和层级制原则。科层结构中的权力地位按照等级排列，存在着一种上级机关对于下级机关的监控关系，下级机关的决策要按照明确规定的方式呈报上级机关审核。这种组织结构，体现了科学精神、法制精神与理性精神，抛弃了经验管理过程中的人治因素，避免了任性专断和感情用事，带来了理性与效率。

(2)科层组织的主要特点

①在科层组织中，每一位成员都有固定和正式的职掌，依法行使职权。即在科层组织中，每个人都有固定的职责；以法令规章严格限制的方法，赋予命令权，以行使固定的职责；行政的责任和权利，都有一定的规范，只有具备一定资格的人，才能受雇用。

②层级节制的权力体系。科层组织中的每一个人，都能明确地知道，该从什么人那里取得命令，并将命令传递给什么人。这样，一方面可减少混乱的现象；另一方面对下属也较容易控制。

③行政人员价值中立。人员的工作行为以及人员间的工作关系，须遵循法规的规定，不得掺杂个人好恶情感，行政人员均要“依法行政”“政治中立”。

④科层组织内的职位，按人员的专长做合理的分工，其工作范围和权责也以法律明文规定，在这种专业分工的原则下，职位的获得主要以技能为主。

⑤职业化倾向。人员加入组织，是根据自由契约的方式，并经过公开的考试合格后加以任用，除非人员犯错，并依法规定加以免职外，否则，行政机关不能随便结束契约关系；相反，人员则有充分的自由，随时可以脱离行政机关。

⑥人员的工作报酬也有明文规定，有固定的薪俸制度。工资的付给主要是依照人员的地位和年资，不能因主管的好恶而有所偏私。有严格的奖惩制度和升迁制度，以鼓励员工努力工作。

⑦着重效率。行政人员的工作要明确、快速、具体，有充分的经验和知识，有档案文件等信息可供参考；工作性质具持续性，整体性目对个别案件有充分的裁量权；严格遵守上级的指令，尽量减少人力、物力、财力的浪费，有效达成目标。

(3)科层组织的不足

传统官僚组织虽然是一种理性的结构设计，在预期的正面效果之外，也产生始料不及的副作用。

①决策权威集中化造成管理的恶性循环

传统官僚组织的结构特色之一是决策权威的集中化，强调统一指挥、单一权威的原则。权力集中的现象反映主管对人员失控的忧虑和不信任，上级未能充分信任下属，则必然采取严密的监督方式，若采取严密的监督就势必缩小主管的控制幅度，而控制幅度的缩减则造成上下层级数的增加，因而促成机关的金字塔结构形态；层级越多，权力越集中，则上下沟通越床难，越无法相互了解，这样就加重了上级对下级失控的紧张和不信任和管理上的恶性循环。

决策权威的集中化也可能引起法规的过量增长。科层法规的运用，原来是为确保工作人员工作行为的可预测性及准确性，但加上严密的监督指挥方式，反而限制了下属裁量权的行使。其结果是：人员放弃裁量权以为消极抵制，将直接影响服务品质，或是人员玩弄裁量权以图自保，二者都会造成防弊性法规的继续衍生。

②专业分工原则的扭曲

科层体系的专业分工原则原是为发挥专才专用的效率结果，但也可能使垂直的权力斗争“水平化”科层意识形态的消极表现为科层政府的“帝国缔造”“本位主义”，或是“易增难减”:；积极的表现则有将“科层决策模式”推向“政治权力决策模式”。

科层的水平权力争执加上上下层级的线型关系，将使组织内部、组织之间的网路联系更加困难，其影响包括中央政府各机关间的协调合作、各级政府间有关公共计划的管理、公私部门间的协作关系、与公共服务的有效传输。

③制式化对组织效能的可能影响

传统的理论观点认为，机关的制式化程度与组织效能具有正向的线性关系。制式化是指借工作内容、程序或法规的标准化，用以确保人员行为的一致性。制式化除了可以确保工作行为的稳定性和可预测性，借以提高机关效率外，对外亦可维护公平处理的要求，因此，构成科层体系设计的主要原则。随着机关的成长与行政环境的改变，制式化对组织效能也会产生种种不利的影响：a由于制式化容易压抑工作人员的创新动机，往往会造成效能不增而反而下降，出现线性负相关的现象；b制式化的努力虽然可以促成机关运作的理性化，并建立起合理的运作体制，使组织效能随之提高。但当体制作用超过其所能处理环境问题的能力时，科层的反作用就出现了，组织效能也就随之下降。

组织内部同时存在着两种竞争有限资源的对立势力，一是探察新知、发现新知的活动；一是应用所知、发现已知的活动。前者旨在突破建制另辟蹊径，试图解决新的问题，建立新的法规制度，为组织带来新的技术、程序和理念；后者则在维系体制改良规则，从常规的重复应用过程中精炼其有效性，使信念更加周全、程序更加完善、技术更加成熟，也就是守成与渐进的活动。科层体系随着生命周期的发展，势必面对这种创新与守成的两难境地。

④遏制组织学习

组织学习是组织发展和组织创新的一个条件，理论研究和经验表明，传统的科层组织存在着遏制组织学习和创新的趋向，这主要表现学习动机的钝化、偏好经验学习和组织学习断层的形成。

⑤科层价值与民主价值的冲突

传统官僚组织确实是一种进行管理的有效工具，但它与民主管理的理念却存在着一定的冲突。从民主发展的过程来看，政治科层化所造成的精英统治、权力集中，与民主多数统治的原则是相背离的。民主的政体必须坚持被统治者同意的理念，但作为行政权力核心的科层文官却非经选举任用，他们只对科层体系负责，不受选民控制。再者，科层组织的集权结构，更能有效组织力量和资源，而多元化的、分散的政治主人，确实难与其相抗。

⑥科层价值与人格成长的冲突

科层体系要求的“整合性”，使单一忠诚和纪律遵守成为组织内部的美德，只重视规范的行为，而忽视了个人间的不同差异，压抑了个性的发展。科层组织要求的绝对服从关系，使组织成员逐渐丧失了独立解决问题的能力，团体的盲从现象就会发生。

⑦防卫型的官僚人格

层级节制、专业分工、照章行事、缺乏人情的科层体系，常常会造成官僚的防卫性格，这种性格反映在个人对于照顾、被爱、爱人、安全等需要的失望和焦虑。

5. 我国公共组织有哪些病象?试对公共组织的病象成因予以分析并提出改革之道。

答:(1)我国公共组织的病象

我国公共组织存在四大病象，即机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重。具体分析如下：

①机构庞大。现在政府机构重叠庞大，人浮于事的现象严重，这不仅滋生官僚主义，助长了贪污腐败和不正之风，也给国家政府造成了沉重的负担。组织内部组织涣散，组织成员情绪低落，贪图安逸。

②人员臃肿。人员臃肿是我国政府机构中普遍存在的现象，主要表现为公共组织部门林立，工作效率低，人浮于事严重；组织内部奖惩不分明，吃“大锅饭”，大部分成员无工作积极性。建国至今，我国曾先后多次进行机构改革，想改善这一局面，但成就并不十分明显，历次改革都逃不出“臃肿――精简――臃肿――精简”这一怪圈。庞大的人员编制造成了行政支出的极度浪费。

③政企不分。政府直接干预企业的生产经营活动，不能形成科学决策的投资体制，轻易造成责任不分和决策失误，难以发挥市场在资源配置中的基础作用；主要依靠行政手段治理经济和社会事物，许多本来应该运用法律手段，或者通过社会中介组织来解决的问题，也是通过设立政府机构治理，把过多的社会责任和事务矛盾集中在政府身上。

④官僚主义严重。我国公共组织内部官僚主义盛行，这直接影响组织目标的实现。不但导致公共组织效率的降低，还会引发社会公众对公共组织的严重不满，不加以改革就无法完整履行公共职责，无法规范行使公共权力，必须对公共组织进行变革。

(2)病象的成因

当前我国公共组织病象形成的原因十分复杂，需要从经济、政治、社会等各个方面进行部析，具体分析如下：

①经济体制的制约。建国后的政府机构改革大多是在建国初期就形成的高度集中的计划经济体制的背景下进行的。其主要特点是政企不分，政府主要依靠行政手段直接管理经济和经营企业。这样，随着经济的发展，分工的细化，新的行业的不断产生，与这些行业相关的管理部门主要是专业经济管理部门必然膨胀起来。

②行政管理体制的制约。长期以来，我国实行条块结合的行政管理体制，采用逐级下达指标，层层落实的管理方式，在机构的设置上强调上下对口，各地划一，忽视了因地制宜。这是我国政府机构，特别是为了争得更多的上级安排的项目和投资的地方政府的机构很难有效精简的重要原因。

③人事制度的制约，具体表现在：

a大中专毕业生和军队转业干部的就业制度。在过去的人事制度下，国家机关是一个重要的就业单位，每年都要安置不少大中专毕业生和军队转业干部。这样，本来精简掉的编制，不得不年复一年按常规增长。

b干部管理制度不健全、不科学。机关干部能进不能出，能上不能下，能官不能民，缺乏科学的优胜劣汰制度和办法，致使干部队伍的数量越来越庞大，结构愈趋不合理，更使得干部的调整成为机构改革的一大阻力。

c. 富余人员安置没有出路。原有的人事制度对机关富余人员安置的思路比较狭窄，除非特殊情况，一般都采取机关内部消化的路子和由组织上包下来分配的办法，效果不明显，已经取得的精简效果也难以巩固。

d，工资制度。干部的工资增长，各种待遇的提高，完全依赖干职务、级别，而机构领导职务的数量是有限的。因此，为了照顾干部的利益、情绪，就要不断地制造出新的机构，或者使机构升格，或者设置较多的副职，突破领导职务数的限制。

④机构编制管理的软约束。各级机构编制部门管理机构设置和人员编制核定工作，历来是明确的。但是这种管理是软约束，而不是硬约束；是弹性的，而不是刚性的，这使得机构精简的成果很难得到巩固和发展。

(3)病象的改革之道

①组织结构的变革：

a在横向部门结构上，公共组织的变革主要有以下两个方面:第一从公共管理的过程来看，正在由重决策、执行部门轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求使其与决策、执行部门相平衡；第二，加强咨询、信息、监督部门的地位和力量，使其职能与社会环境发展的要求相适应，使其与决策、执行部门合理配套。

b在纵向层级上，整个公共组织结构有着从集权式、尖塔形的结构形式向着分权式、扁平型的结构形式发展的趋势。公共组织纵向层级的缩减既有政治上的考虑，也有管理上的原因。

②公共组织权力关系的变革：

a公共组织向社会组织还权。只有这样，公共组织才能专注于处理有关社会宏观问题的大事，更好地推动社会全面发展。

b横向分权。公共组织中的权力体系逐步由单纯的直线权力关系向直线权力关系和参谋权力关系并存的状态转变。

c在纵向权力分配上，实行集权与分权互相融合与共存。

③技术变革。在公共组织运作过程中，通过普及使用网络化的大容量计算机等现代化设备，利用现代网络技术实行业务流程再造、业务协同和资源共享，根治传统组织形态中强调分工所造成的部门分割和官僚主义。

④产品和服务的变革。基于服务对象的需要，持续尝试发现更好的服务流程和服务方式，为社会提供最低成本、最好品质的产品与服务；或者通过创新公共服务方式，运用公共组织的技能与资源开发新产品与服务，使公共组织更好地满足顾客的需求。

⑤人力资源变革。人力资源是一个公共组织最重要的资源，公共组织的根本竞争力在于工作人员的技术与能力。它具体包括以下变革内容：

a投资于训练与发展活动，让工作人员获得新的技术与能力。

b使工作人员社会化，融入组织文化，从而使其学习到有助于提升组织绩效的新常规。

c改革组织的规范与价值，重视融合组织自身文化的多样化员工激发创新精神。

d持续改进对多样化的员工所施行的晋升与奖励系统。

e变革高层管理团队，改善组织学习与决策制定。