为什么要把握110号令的纲领？
110号令是一篇细而全的鸿篇巨制，若不知其纲领所在，掌握起来属实困难。110号令全文近8500字，较之规范了两种采购方式的《招标投标法》多出1000多字，较之规范了五种采购方式的《政府采购法》才少了不到1000字。
从立法技术角度观察，任何一种谋篇布局都有其利弊。本法令长篇布局，一网打尽，便于使用；但或许也会因未得要领，在使用中产生困惑。据笔者了解，目前处于困惑状态的可能不在少数。今年3月1日起110号令正式实施，因此尽早解决业内人士困惑乃是当务之急。
提纲挈领，古已有之。《荀子·劝学》：“若挈裘领，诎五指而顿之，顺者不可胜数也。”《宋史·职官志八》：“提纲而众目张，振领而群毛理。”因此，找到110号令的纲领不仅是必要的，而且是必须的。
110号令作为程序法，结构严谨，逻辑清晰。笔者对其重点条款中相关内容进行了整理归纳，并结合自身的立法实践及多年参与定点采购、协议供货、供应商库等两阶段招标采购的工作体会，总结了框架协议采购的14字操作纲领。
框架协议采购方式分为封闭式和开放式两种，其中以封闭式为主，开放式为辅。封闭式框架协议采购的操作要领是“一招两评四选法”；开放式框架协议采购的操作要领是“一磋一选三自由”。
01 封闭式框架协议采购的操作要领
笔者在上文中曾提到框架协议采购方式的本质特征是两阶段操作，实行招采分离，先招标后采购。这个口诀的核心便是这种本质特征的表现。
1. “一招”
“一招”指的是封闭式框架协议采购方式从履行公开招标程序入手，遵守公开招标及本办法相关规定（第9条）。关于公开招标程序，在此无需赘述。关于本办法的特殊规定主要体现在接下来要介绍的“两评四选法”之中。
2. “两评”
“两评”指的是确定第一阶段入围供应商的两种评标方法（第25条），即价格优先法和质量优先法。这两种新提法是经评审的最低价法和综合评估法在框架协议采购方式下的具体化，其具体性体现在以下两点：
- 对防止滥用质量优先法作出强制性规定
财政部87号令虽然也对防止滥用综合评估法作出了规定，但是刚性不强，滥用势头至今未得到有效遏制。
本办法加大了立法力度，明确要求只有有政府定价、政府指导价的项目，以及对质量有特别要求的检测实验等仪器设备，可以采用质量优先法，其他项目应当一律采用价格优先法。
- 统一规定评标淘汰率
本办法明确了采用价格优先法的淘汰比例一般不得低于20%，采用质量优先法的淘汰比例一般不得低于40%，此规定旨在进一步防范质量优先法被滥用（第27条）。
3. “四选”
“四选”指的是在完成第一阶段招标入围后，实施第二阶段采购时所使用的具体方法，包括直选法、竞价法、轮流法、海选法（第32条、33条、34条、37条）。
顾名思义，所谓直选法就是在入围供应商中直接选定心仪供应商的方法。它最能体现框架协议采购的优越性，因此是最常用的方法。
竞价法就是在入围供应商中进行二次竞价的方法，一般适用于采用价格优先法的采购项目。
轮流法就是对每个入围供应商在一个顺序轮候期内只有一次授予合同的方法，一般适用于服务项目。
海选法是指采购人能够以更低价格向非入围供应商采购相同货物，且入围供应商不同意将价格降至非入围供应商以下的，可以将合同授予非入围供应商的方法。
02 开放式框架协议采购的操作要领
开放式框架协议采购方式虽是次要方式，但对于业内专业人士来讲，重点掌握其要领则是必须的。因为纵观本办法对其规范现仅有5条，尚有留白，或会增添操作风险，即便是对专业人士而言也极富挑战性，其具体操作要领如下：
1. “一磋”
“一磋”指的是开放式框架协议采购第一阶段采用磋商方式确定入围供应商。
开放式框架协议采购同样是两阶段采购，但是本办法并未明确给出第一阶段应当采用何种采购方式确定入围供应商。
那么，应当采用什么样的入围方式呢？这一点很像注册会计师处理业务，一些业务处理会计准则并没有作出规定，需要会计师自己作出职业判断。
笔者综合办法第10条和第13条，以及第4章的5条规定得出的结论是：第一阶段可以采用磋商方式确定入围供应商。需要注意的是，这里的磋商除要遵循磋商的一般规定外，还要遵守本办法的特殊规定。所谓本办法的特殊规定，请参考后面要介绍的内容。
2. “一选”
“一选”指的是从入围供应商中直接选定供应商（第42条）。第二阶段成交供应商由采购人或者服务对象从第一阶段入围供应商中直接选定。
“采购人”的概念大家非常熟悉。“服务对象”则是政府购买服务中的概念，指的是使用公共产品的消费者，既包括单位也包括公民。
3. “三自由”
“三自由”是指参加开放式框架协议采购的供应商可以自由加入、自由退出、自由议价。
- 自由加入
参加开放式框架协议采购活动的供应商可以随时申请加入（第39条）。征集公告发布后至框架协议期满前，供应商可以按照征集公告要求，随时提交加入框架协议的申请。征集人应当在收到供应商申请后7个工作日内完成审核，并将审核结果书面通知申请供应商。
- 自由退出
参加开放式框架协议采购活动的供应商可以随时申请退出（第20条）。开放式框架协议入围供应商可以随时申请退出框架协议。集中采购机构或者主管预算单位应当在收到退出申请两个工作日内发布入围供应商退出公告。
- 自由议价
参加开放式框架协议采购的供应商可以自由商议价格（第10条、第13条）。这一点最能体现磋商的本质特征，因此笔者将开放式框架协议采购操作提纲的第一点概括为磋商。
本办法还载明有集采目录内因政策不宜淘汰的或3家以下不宜淘汰的供应商的可以协商价格。通常情况下，只有出现集采目录内因政策不宜淘汰的或3家以下不宜淘汰供应商的时候，才使用开放式框架协议采购方式。
换言之，除此之外通常不允许使用开放式框架协议采购方式，只能是封闭式框架协议采购。这也就同时回答了两种框架协议采购方式的相互适用关系。
众所周知，截止目前出台的政府采购法律法规、规章，90%以上是程序性规范，既有外部操作程序规范，也有内部管理程序规范。
本文归纳概括的框架协议采购纲领显然是外部操作程序，之所以作这样的归纳概括，旨在提供一种掌握110号令的思维方法和学习方法，重在抛砖引玉。
笔者期待同行们对内部管理纲领作出归纳概括，以便共同探讨。
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