我国社会资本参与养老服务业的政策梳理

自新中国成立以来，国家已陆续出台多项政策鼓励社会资本以公建民营、政府和社会资本合作（PPP）等方式参与养老服务业的发展，如规划、土地、住房、财政、投资、融资、人才等各方面的支持政策，以此吸引更多社会力量参与养老服务机构和设施的建设、运营和服务，扩大服务供给，提高服务质量，推进养老服务业供给侧结构性改革，各项政策的发展脉络梳理如下。

一、新中国成立-1999年：前老龄化阶段，提前部署建立老龄工作体系，促进老龄事业发展

人口老龄化是全世界面临的重大社会问题，已引起国际社会的普遍关注。在我国，党和政府十分关心和支持老龄事业的发展。新中国成立后特别是改革开放以来，国家颁布实施了一系列维护老年人权益的法律法规和政策（详见表1）。并且，在成立中国老龄问题全国委员会之后，全国各地也陆续建立了老龄工作机构，系统地开展老龄工作，老龄工作已由初创阶段进入了一个新的发展时期。

表1 1982-1999年老龄工作相关的重要会议及内容

1994年12月，在我国人口迅速老龄化的背景下，国家计委、民政部、劳动部等联合印发《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000年）》，提出到2000年我国人口老龄化到来之前，老龄工作的基本任务是：从国情出发，围绕老龄工作的总目标，初步建立具有中国特色的老龄工作体系，形成适应我国人口老龄化社会的条件与环境。在养老方面的任务目标是要实现老有所养，建立起适合我国国情的国家、社区、家庭、个人相结合的社会养老保障体系。该《纲要》注重老龄事业的发展，关于社会资本主要是强调要鼓励社会资助和个人捐助。

表2 前老龄化阶段社会资本参与养老服务业的政策

二、2000-2012年：轻度老龄社会阶段，探索和推进养老服务业的社会化、产业化，引入市场机制

2000年，我国60岁以上人口已达到1.26亿，其中65岁以上人口达到8600万，分别占总人口的10%和7％。按照国际通行标准，我国人口年龄结构已开始进入老龄化阶段。

2000年8月，中共中央 国务院发布《关于加强老龄工作的决定》，提出坚持政府引导与社会兴办相结合的原则，按照社会主义市场经济的要求积极发展老年服务业。该《决定》开始强调老年服务业发展要走社会化、产业化的道路，社会资本方面是在捐赠的基础上，鼓励社会力量兴办老年福利服务设施，并实行减免税等优惠政策。

2001年7月，结合我国人口老龄化的实际，国务院制定并发布《中国老龄事业发展“十五”计划纲要(2001—2005年)》，提出要大力推进老年福利事业社会化和产业化进程，鼓励社会力量投资兴办护理型养老设施。动员社会力量广泛参与，让计划、财政、工商、税务、物价、国土、建设和民政等部门制定更全面的优惠扶持政策。同时，首次提到要在政府办的机构组织中引入市场机制，积极探索公办民营等委托运作形式。

表3 轻度老龄社会阶段社会资本参与养老服务业的政策

三、2013-2020年：老龄化快速发展阶段，不断向社会资本放开养老服务市场，促进供给侧结构性改革

2013年，我国60岁及以上人口突破2亿大关，达到2.02亿，占全国总人口的14.3%，我们迎来了第一个老年人口增长高峰，人口结构已经进入老龄化快速发展阶段。我国养老服务业也在快速发展，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系初步建立。

2013年9月，为积极应对人口老龄化，加快发展养老服务业，国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》》（国发〔2013〕35号），提出到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。市场机制方面，开始强调社会力量的主体作用；机构改制方面，提出以养老床位为例，试点采用公建民营等委托管理方式；补贴支持政策更加多样，还明确要求相关部门研究制定促进民间资本参与养老服务业的具体措施和意见。

2015年2月，根据35号文件精神，民政部、发改委、教育部等十部门联合发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（民发〔2015〕33号），这是首次直接以鼓励民间资本参与养老服务业发展为主题的国家层面文件，内容涵盖居家和社区养老服务、机构养老服务、养老产业发展等多方面，凡是法律法规没有明令禁入的养老服务领域，都要向民间资本开放。其中，以委托运营管理方式参与机构养老服务方面，明确了可以是承包、联营、合资、合作等方式，同时，新提出支持采取股份制、股份合作制、PPP（政府和民间资本合作）等模式建设或发展养老机构。

2016年12月，围绕老年群体多层次、多样化的服务需求，为促进养老服务业更好更快发展，国务院办公厅发布《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号），提出各地要把全面放开养老服务市场、提升养老服务质量摆在重要位置，进一步降低准入门槛，引导社会资本进入养老服务业。在价格形成机制、公办养老机构改革、土地支持政策和投融资渠道方面都对社会资本做了相关规定，要求更加明确，如到2020年政府运营的养老床位占比不超过50%、公建民营方式的可实施对象、PPP方式中的国有土地作用等。

2017年8月，财政部、民政部和人力资源社会保障部联合发布《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》（财金〔2017〕86号），提出着力推动政府和社会资本合作促进养老服务领域供给侧结构性改革，通过PPP模式优先支持的重点养老服务领域，以及推进养老服务PPP项目的相关规范和政策保障。

2019年4月，国务院办公厅发布《关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号），提出要继续深化公办养老机构改革，对公建民营养老机构的兜底保障定位、公建民营养老机构管理办法的内容细则、公建民营养老机构的监管机制做了详细规定，还提及境外资本也可通过公建民营、PPP等方式参与发展养老服务。

表4 老龄化快速发展阶段社会资本参与养老服务业的政策

四、2021-/ 年：深度老龄社会阶段，积极应对人口老龄化，鼓励社会力量扩大普惠养老服务供给

2021年，我国65岁及以上人口为20056万人，占全国人口的14.2%。按照65岁以上人口占比14%即进入深度老龄社会的国际标准，中国正式进入深度老龄社会。

2021年3月，国家发展改革委发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，把积极应对人口老龄化上升为国家战略，专门部署要完善公建民营管理机制，加大对护理型民办养老机构的扶持，鼓励社会力量通过公建民营、PPP等方式扩大普惠性规范性服务供给。

2022年2月，国务院发布《关于印发“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划的通知》（国发〔2021〕35号），提出要把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程，坚持公建民营、民办公助养老机构的公益属性，支持社会力量建设专业化养老机构、提供普惠养老服务，鼓励社会力量开办社区护理站、提高老年公共文体活动场所运营效率以及建设旅居养老旅游服务设施等。

表5 深度老龄社会阶段社会资本参与养老服务业的政策