纳税服务规范的法律效力(税收法律效力高于税收行政法规的效力)

然而实践中，企业与政府签订投资协议后，地方政府承诺“税收返还”能否得到实际执行是企业不得不面临的风险。如双方矛盾发展到一定阶段，对簿公堂无法避免。

此类纠纷企业通常要求地方政府按照协议约定履行义务，而地方政府多以《税收征管法》第3条规定“任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定”以及《税收征管法实施细则》第3条规定“纳税人应当依照税收法律、行政法规的规定履行纳税义务；其签订的合同、协议等与税收法律、行政法规相抵触的，一律无效”为由抗辩，主张“税收返还”条款无效。

“税收返还”条款效力如何？

双方各执一词，那么法院如何认定税收返还条款的效力呢？在【（2017）最高法行申7679号】一案中，最高人民法院认为“……涉及营业税、所得税地方留成在讯驰公司交纳后予以返还问题，上述费用属于地方政府财政性收入，安丘市政府享有自主支配权，在此基础上订立的合同条款并不违反法律、行政法规的强制性规定，亦应为有效约定。”

最高人民法院进一步认为：“再审申请人安丘市政府主张行政协议无效，实际上是要通过行使行政优益权单方解除行政协议。但是，行政优益权的行使必须符合法律规定，非因公共利益需要或国家法律政策发生重大调整，行政机关不得行使行政优益权单方变更、解除合同。”

“政府在地方建设开发和招商引资领域的优惠政策应有持续性和连贯性，以便为民营企业营造优良的营商环境，切实保护行政协议相对人的信赖利益及其他合法权益。”

无独有偶，在【（2020）最高法行再171号】中，最高人民法院认为：“从投资协议订立的目的来看，全椒县政府承诺在5年内对建材大市场缴纳的经营税收地方留成部分予以返还，用于支持大市场建设，实质是用地方财政资金鼓励和支持外来投资，发展地方经济，并不违反法律的强制性规定，协议双方应按照约定诚信履行。”

可见，税收返还条款具有合法性效力。

企业应注意问题

虽然合法性是被肯定的，但我们仍建议企业在面对此类税收返还条款时应理性看待，充分评估。

首先，要考虑程序合法性，根据《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）第四条规定，也就是地方政府给出的税收优惠政策应有法律、行政法规为依据，或经过国务院的批准；

其次，考虑内容的合法性，财政支出一般不得与企业缴纳的税收或非税收入挂钩，拟与地方政府谈签投资协议或对赌协议的企业，应谨慎为之；

最后，考虑操作的落地性，充分评估实际经营后企业能否达到优惠政策规定的条件，不能把投资效益全部寄托在“看起来很美”的税收返还上。