关于PPP项目使用者付费不足的主要原因。据不完全统计，我国现阶段60%以上的PPP项目或多或少都会涉及到使用者付费。PPP项目使用者付费不足主要表现为服务费单价或使用量不达预期，使用者付费收入在整个收费期或某一阶段低于预测值，导致项目盈利水平下降或不能实现盈亏平衡，即项目收入无法覆盖项目建设、运营成本，严重时将造成项目公司无法正常存续，进而影响公共产品和服务的稳定提供，最终对社会公众的利益造成损害。

而引起使用者付费不足的原因多种多样,例如同样是高速公路项目使用者付费不足，其背后的原因可能是在前期进行车流量测算时存在较大偏差(包括为了使项目具备经济可行性而人为调增车流量预测值);可能是因为通车后存在竞争性路段从而导致通行车辆被分流;也可能是因为实际批准的通行费收费标准低于预期而导致使用者付费不足;还可能是因为项目建设内容、规模或标准调整导致投资额增加，或者因为融资成本或运营成本提高，导致实际取得的使用者付费收入不能覆盖项目成本;甚至可能是以上多重因素同时并存，共同导致了使用者付费的不足。

关于实践中使用者付费不足风险的常见分担方式。

首先，在使用者付费占比较高的传统特许经营类PPP项目(如高速公路、供水、污水处理等)实践中，对于使用者付费风险通常设定有较为完备的风险分担机制。由于这类项目的服务费价格一般实行政府指导价，并按相关规定实施价格调整机制，所以对使用者付费风险的分担往往体现在需求量上。而在这类项目的实践中，极少数需求稳定，测算偏差可控的项目(如城市供水) ,其使用量风险通常可主要由社会资本承担;而对于其它使用者需求可能发生较大波动且社会资本对该风险并不具备控制力的项目，通常会在PPP项目合同中约定最低需求风险由政府承担，即当实际使用量小于约定使用量时，政府需要就需求量不足部分承担相应的补助义务。

其次，实践中还有部分使用者付费占比同样较高的非特许经营类PPP项目(如标准厂房租赁、公益性公寓出租等)，这类项目的收费标准一般并不采用政府定价或政府指导价，而通过市场化方式由社会资本与使用者自行商定。该种情形下,社会资本不仅需要承担使用量(出租率)的风险，还需要承担收费标准的风险。因此，一方面需要社会资本自身具有较强的专业能力，另一方面也需要政府提供更多的政策支持和配套措施来保障社会资本的合法权益。

另外，在部分可行性缺口补助项目中，由于使用者付费在运营收入中占比不高，对于使用者付费风险往往没有明确、细致的说明，有的甚至直接约定使用者付费按实结算，导致使用者付费不足的风险实际上完全由政府承担。

关于PPP项目使用者付费不足的相关建议。如前所述，导致PPP项目使用者付费不足的原因具有多样性，不同行业和类型项目的风险分配机制也存在差异。因此，当项目出现使用者付费不足的情况时，无法给出“标准答案”，需要仔细剖析项目的具体情况，结合PPP项目合同的具体约定，双方或者多方共同协商，找出解决问题方案。

建议:

一是在项目前期对影响使用者付费的因素进行充分解析，并设定合理的风险分担方案和回报机制，并在PPP项目合同中明确约定相应的定价机制和调整机制等相关内容;

二是对于重大项目，建议政府方聘请独立的第三方机构对使用者付费测算的合理性、准确性进行复核、评估，必要时进行相应的敏感性分析，合理评价使用者付费不足风险对于项目整体收益水平的影响，从而降低使用者付费的测算偏差风险;

三是对政策敏感度较高的项目，如光伏发电，垃圾焚烧发电项目，这些项目的标杆上网电价因政策调整，面临着补贴退坡的风险，对项目使用者付费收入有较大的影响。建议这一类项目应在PPP合同中约定当政策发生调整时，处理问题的原则和具体的实施步骤，以免届时双方无据可依，问题久拖不决;四是建议财政部门对PPP项目因使用者付费不足导致的政府或有支出责任进行统计，并实施动态监管，防止因此造成的财政风险。

周兰萍

北京市中伦（上海）律师事务所