2017 年，全国工商和市场监管部门深入贯彻党的十八届五中、六中全会和十九大精神，严格依据《行政复议法》、《行政复议法实施条例》和《行政诉讼法》的要求，立足商事制度改革实际，采取有效措施，提升办案质量和效率，使行政复议和行政应诉工作在纠正违法和不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织合法权益，促进依法行政，化解社会矛盾等方面发挥了重要作用。2017 年，全系统共作出确认违法、撤销和变更的行政复议决定1102件，纠错率18.57%，相比2016年（22.38%）有了明显下降，执法环境和质量显著提高。
一、基本情况
（一）行政复议工作基本情况
1. 行政复议申请情况分析
2017 年全国工商和市场监管部门共收到行政复议申请7149 件，同比增长 7.3%。其中，受理 6229 件，占全部申请的 87.13%；不予受理 463 件，占全部申请的 6.48%；以其他方式处理的案件 457 件（包括告知复议机关、不再重复受理当事人的重复申请等），占全部申请的 6.39%。（表1所示)
表1 按处理方式分类情况表
2. 行政复议申请事项情况分析
按照行政复议申请事项性质（如表2所示），2017 年全国工商和市场监管部门收到的行政复议申请中属于行政处罚的799件，占全部申请的11.18%；属于行政强制措施的35件，占全部申请的0.49%；属于行政许可的233件，占全部申请的3.26%；属于政府信息公开的375件，占全部申请的5.25%；属于行政不作为的2437件，占全部申请的34.09%；其他类申请（如对投诉举报处理不服、对咨询答复不服、对通知告知不服等）3270件，占全部申请的45.74%。
表2 按行政复议申请事项性质分类情况表
3. 行政复议申请数量各省情况分析
2017年，收到行政复议申请数量排名前五的省份分别为浙江、广东、江苏、北京和上海（见表3）。以上五个省份共收到行政复议申请3959件，占全国申请总数的55.38%。从地域分布来看，东部和南部地区的省份收到的行政复议申请较多，其中浙江省共收到行政复议申请1032件，占全国申请总数的14.44%。北部和中西部地区的省份收到的行政复议申请则相对较少，但总体数量仍在不断增长。
表3 行政复议申请数量各省情况表
4. 行政复议案件处理结果情况分析
2017年，全国工商和市场监管部门已审结行政复议案件5934件。其中，决定维持1925件，占已审结案件的32.44%；决定驳回1462件，占已审结案件的24.64%；决定终止1209件，占已审结案件的20.37%；决定确认违法586件，占已审结案件的9.88%；决定撤销495件，占已审结案件的8.34%；决定变更21件，占已审结案件的0.35%；调解33件，占已审结案件的0.56%；达成和解协议11件，占已审结案件的0.19%；其他方式结案192件，占已审结案件的3.24%（见下图）。总体上看，决定驳回、维持和终止的案件量占比较大，以上三类决定共占已审结案件的 77.45%；决定确认违法、撤销和变更的案件1102件，占已审结案件的18.57%。
（二）行政应诉工作基本情况
1. 行政应诉案件量基本情况分析
2017年，全国工商和市场监管部门共处理行政应诉案件5419件，比去年（4249件）增长了27.54%。排名前六的省份分别为北京、广东、浙江、天津、江苏和上海，以上六省份共处理行政应诉案件2528件，占全系统总案件量的46.65%。
表4 处理行政应诉案件数量各省情况表
2. 已审结案件判决结果情况分析
2017年全国工商和市场监管部门应诉的5419件行政诉讼案件中，已审结3562 件，未审结1857件，审结率65.73%。在已审结的行政诉讼案件中，判决驳回起诉 633件，占比17.77%；判决驳回诉讼请求992件，占比27.85%；判决维持359件，占比10.08%；判决确认合法或有效14件，占比0.39%；判决确认违法或无效 67 件，占比 1.88%；判决撤销 352 件，占比9.88%；判决变更17件，占比0.48%；判决限期履行职责28件，占比0.79%；撤诉987件，占比27.71%；判决赔偿2件，占比0.06%；判决不予赔偿10件，占比0.28%；行政赔偿调解6件，占比0.17%；其他处理结果101件，占比2.84%（见下图）。总体来看，全系统的胜诉率（包括判决驳回起诉、驳回诉讼请求、维持、确认合法或有效、撤诉）达83.41%，败诉率（包括判决确认违法或无效、撤销、变更、限期履行职责、赔偿）13.09%。
已审结案件判决结果示意图
二、主要特点
（一）复议应诉案件数量双升，依然保持高发态势
2017年全国工商和市场监管部门共收到行政复议申请7149件，同比增长7.3%，相对于2016年的井喷式增长（68.9%），2017年行政复议案件增长率有了大幅度下降。尽管2017年行政复议的案件量增速有所放缓，部分省份出现案件量下降的情况，但总体仍然保持了增长的态势。
2017年，全国工商和市场监管部门共处理行政应诉案件5419件，同比增长27.54%。相对于2016年22.84%的增长率，2017年行政诉讼案件增长率有所上升，其中，北京、天津、上海、浙江、山东、贵州等省份增长明显，天津的涨幅更是超过200%。从近几年的趋势来看，行政应诉的案件量将逐年上升。
（二）投诉举报类案件集中，事由和方式有所变化
同往年一样，2017年多数省份的复议案件五成以上是由职业索赔人提出，其中北京复议案件量的八成系职业索赔人提起；湖南省局共收到52件行政复议案件，其中50件全部为职业索赔人提起。申请事由大多为对工商和市场监管部门的投诉举报处理不服和行政不作为。由于现在各级工商和市场监管部门对投诉举报的处理效率有了明显提高，职业索赔人提起行政复议和行政诉讼的事由由行政不作为转向了对处理结果不服，主要申请方式变为投诉举报-申请信息公开-申请行政复议-提起行政诉讼，部分以提出大量的政府信息公开申请的方式来向行政机关施压。
（三）公司登记领域案件复杂多样，商事制度改革产生叠加效应
商事登记制度改革以后，随着各类登记简化，市场主体数量显著增加，公司登记领域的案件逐渐变得多样：一是企业名称争议。企业名称作为一种财产性权益愈发呈现出其资源稀缺性，市场主体的自主选择意愿与工商和市场监管部门的审查标准存在更多冲突可能。同时，企业名称权和商标权、商誉权等权利之间的争议也呈现高发态势；二是法定代表人变更争议。为争夺公司控制权，新旧法定代表人往往以行政复议、行政诉讼为手段，向工商和市场监管部门施加压力；三是股东变更登记争议。股东发生利益纠纷后，往往以股东变更登记申请材料签名虚假，股权转让协议无效等理由提出撤销申请，得不到支持就会提起行政复议或者行政诉讼。以北京为例，2017年发生的808件诉讼案件中，不服行政许可的289 件，占35.8%%，其中几乎全部均涉及虚假材料。
三、主要做法
（一）坚持加强基础保障，着力提升各地方复议应诉能力
一是注重法律专业干部队伍建设，做好人才储备工作，保持复议应诉工作人员相对稳定，专人负责，确保案件裁量办理标准相对统一。二是进一步改善办案条件，及时配备办案所需设备，保障行政复议应诉工作的正常开展。三是通过举办培训班、开展经验交流、专题研讨、典型案例学习等方式，整体提升工作人员行政复议及应诉能力水平。陕西、贵州、广西、云南、内蒙古等地组织全系统各业务部门人员参加行政诉讼专题培训讲座、知识更新培训以及复议诉讼知识相关培训等。
（二）坚持服务商事制度改革，着力创新复议应诉工作机制
一是不断探索新的办案机制。北京市局探索实行行政复议的“简繁分流”，对于由职业索赔人一人提出的多起复议申请，通过集中简易审理，复议文书及用语类型化、规范化，提升案件审理效率。对于简单案件，基本进行书式审理，抓住案件要点，快审快结。总局法规司制定《行政复议申请审查规则》，实行行政复议申请集中审查受理，指定专人集中处理行政复议申请的受理、并案、补正或者不予受理等事宜，统一案件受理标准，进一步提高了工作效率。二是进一步重视建立法律顾问制度。安徽、西安、青海、海南等地引入外聘法律顾问制度，充分发挥法律顾问在法律知识方面的专业优势，弥补行政机关行政复议应诉能力不足的短板，有效防范了行政执法中的法律风险。三是完善执法制度体系。2017年，江苏、河南、福建、天津等地根据人民法院、复议机关在复议诉讼案件审理中掌握的标准、尺度、倾向性意见，开展了对行政处罚裁量规则、行政处罚案件评查标准、法制工商建设评价指标体系的修改工作，进一步健全了相关制度。
（三）坚持以定分止争为引导，着力提高复议应诉水平
一是不断加强对案件的分析研究。湖北、山东、广东、吉林等地积极组织典型案例的评议研讨，注重对各类案件特点、趋势和成因进行分析，及时总结案件办理的规律和经验，为不断加强和改进行政复议和应诉工作奠定实践基础，提供决策依据。二是针对共性或特性的问题对症下药，加强指导。重庆市工商局在复议应诉工作中，发现部分区县局对广告违法行为的处理普遍存在定性不准、畸轻畸重问题，及时制定并下发了《关于适用广告法第九条第三项定性处罚的指导意见》。上海、河北、湖南等地针对复议案件中发现的各类执法问题发出《行政复议监督建议书》，加强业务指导，完善内部审查制度。 三是规范举报投诉处理行为，通过落实执法责任追究制度，行政复议、行政应诉的执法监督效果突显。其中，山西、河北、辽宁、西安等地加强落实案件评审委员会制度、重大行政复议和行政应诉案件备案制度、案件评查检查制度等，不断提高案件办理质量，进一步强化对投诉举报处理行为的规范和监督，从而减少行政复议和诉讼的发生。
（四）坚持与司法机关和其他部门、领域的沟通合作，着力打造复议应诉工作新格局
为有效预防和化解行政争议，进一步加强司法监督，确保司法公正，实现行政审判法律效果、社会效果和政治效果的统一，浙江、四川、湖南、甘肃、西藏、新疆、宁夏、长春等地不断加强与政府法制机构、行政复议机关、司法机关以及其他领域机构的沟通交流，结合行政复议和应诉案件中出现的新情况、新问题，及时研究、讨论、交流学习，及时取得他们的指导、帮助，主动接受监督，以法治理念统领行政执法工作。
三、突出问题
（一）职业举报顽疾未除，滥用复议诉讼权现象有待规范
近年来职业索赔人队伍不断壮大，一人多案现象突出，并且又有新面孔不断加入到这个队伍中来。有迹象表明这些职业索赔人已从“单打独斗”转向“抱团索赔”，方法也从“单一式”转向“多元化”，将投诉举报、申请政府信息公开、行政复议、行政诉讼等程序组合运用，滥用复议诉讼权进行逐利。其中，以网络消费为由提起的行政复议诉讼比较普遍，简便、高效、成本低是此类型案件快速增长的主要原因。这种行为一定程度破坏了正常的经济秩序，形成以小博大、不劳而获以及“知假买假”索要赔偿的不良社会风气。同时，也挤占和虚耗了行政和司法资源，导致有限的执法力量无法正常投入消费维权，真正需要帮助的消费者得不到及时救济，对社会公平正义产生负面影响。
（二）行政执法规范存在空白，执法依据有待完善
一是部分领域的法律规范缺失。如企业名称争议处理程序、企业登记机关撤销企业登记程序、上级机关撤销下级机关企业登记等程序欠缺。二是部分领域的法律规范缺乏操作性。如工商登记审查中形式审查与实质审查的边界模糊，法律规范的不明确，直接导致了相关登记行为中司法审查与行政审查标准不一致，引发败诉风险。三是部分领域的法律规范相冲突。如《公司法》与《行政许可法》的冲突、地方商事登记制度改革举措与现行法律法规的冲突等。
（三）新行政诉讼法带来诸多挑战，实施效果有待评估
2015年新修订的《行政诉讼法》，给复议应诉工作带来了巨大的影响：一是法院由立案审查制变成立案登记制，简化了立案程序，降低了受案门槛，导致行政诉讼案件量飙升，而很多行政诉讼由行政复议衍生而来，行政机关和司法机关同时增加了很多工作量；二是共同被告制度在不区分行政复议是否改变原行政行为的情况下，要求复议机关都一律做被告，导致行政机关压力陡增，累于诉讼，影响到行政复议工作的正常开展；三是行政负责人出庭应诉制度的建立，完全超出我国行政机关设置现状，而且，就实际解决纠纷的角度上来说，行政机关负责人出庭应诉，与普通办案人员出庭应诉对案件审理的实际影响并没有明显差别。
（四）复议诉讼“空转”问题凸显，行政执法与司法审判衔接有待加强
行政复议和行政诉讼的最终目的，是保护公民和法人的合法权益，化解行政纠纷。而现实中大多数复议诉讼案件，案由多是政府信息公开、投诉举报商品不合格、违法广告等，真正涉及到公民或法人重大切身利益如行政处罚、公司登记类的案件极少。案件主要争议点也多在程序方面，比如对投诉举报处理的程序、行政复议的程序等问题，涉及实体权益、解决实际问题的案件相对较少，行政复议和诉讼的功能并未得到充分发挥。另外，行政执法与司法审判在实践中存在沟通协调和信息交流不及时、意见不统一的情况。比如，最高人民法院于2017年9月颁布《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》，并通过公布一系列指导案例，对行政法上“利害关系”的判断标准进行调整、指引，但是各地市场监管部门、各级法院对“利害关系”的认定标准仍宽松不一。
2018年全系统将继续以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，按照总体工作部署，进一步发挥行政复议和应诉工作预防和化解行政纠纷的作用，及时研究解决复议应诉案件反映出的行政执法中的共性问题；进一步凸显行政复议的执法监督功能，加强对下级市场监管部门行政执法行为的监督；进一步树立行政复议机构的权威，对于违法或不当的具体行政行为坚决予以纠正，为市场监管法治建设提供坚强保障。
发布单位：中国工商出版社 数字出版部
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