裁判要旨
行政机关作出行政处罚决定，实体处理应当适用违法行为发生时有效的法律。违法行为处于持续状态的，应当适用违法行为终了时有效的法律。本案违法建筑属于违法行为持续状态，应当适用作出行政处罚时有效的《中华人民共和国城乡规划法》。申请人主张案涉建筑于2007年建成，其在行为时《中华人民共和国城乡规划法》没有颁布，但根据建设当时适用的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”案涉的建筑在建设时没有办理规划审批，申请人的建设行为违法，且其在事后亦没有补办相关手续，违法行为一直处于持续状态，处罚期限应从行为终了之日起计算，故梨树县城市管理行政执法局的处罚未超过法定的处罚期限。
裁判文书
吉林省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2021）吉行申90号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张杰，男，汉族，现住梨树县。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：梨树县城市管理行政执法局。
法定代表人：孙国庆，局长。
委托诉讼代理人：刘鹏，该单位工作人员。
委托诉讼代理人：李响，该单位工作人员。
再审申请人张杰因诉梨树县城市管理行政执法局责令限期拆除一案，不服吉林省四平市中级人民法院（2020）吉03行终46号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。本案现已审查终结。
张杰申请再审称：其与租户高老三签订租房协议，写明入住时间为2007年，是在城乡规划法施行之前完工入住的。被申请人依据该法对申请人作出的行政处罚属于适用法律错误。行政处罚法第29条规定，违法行为在二年之内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。前款规定的期限从违法行为发生之日计算，违法行为有连续或者继续状态的从行为终了之日起计算，案涉建筑在完工入住后没有连续或者继续施工建设的违法行为，被申请人在2019年8月13日对申请人作出拆除违法建筑决定，违反了上述规定。请求撤销一、二审判决。
梨树县城市管理行政执法局答辩称：张杰的建筑行为未取得建筑规划部门的审查批准，属于违法建筑行为。依据行政处罚法规定，违法行为连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。违法建筑不存在超过处罚时效的问题。请求驳回张杰的再审申请。
本院认为，本院另行作出的（2020）吉行申343号生效的行政裁定书，已认定梨树县城市管理行政执法局负有住房和城乡建设领域法律法规规章规定的监督管理和行政处罚权，直至2019年11月9日，将该项权能移交给梨树县自然资源局。案涉限制拆除违法建筑决定于2019年8月12日作出，此时梨树县城市管理行政执法局具有在本行政区域内住房和城乡建设领域法律法规、规章制定的监督管理和行政处罚权。张杰在未办理建设工程规划审批手续的情况下建设房屋，梨树县城市管理行政执法局按照法律规定履行立案、调查、现场勘查、送达告知等程序，听取了张杰的陈述与申辩后，作出梨执拆[2019]37号责令限期拆除违法建筑决定书，该决定合法有效。
关于处罚依据问题，行政机关作出行政处罚决定，实体处理应当适用违法行为发生时有效的法律。违法行为处于持续状态的，应当适用违法行为终了时有效的法律。本案违法建筑属于违法行为持续状态，应当适用作出行政处罚时有效的《中华人民共和国城乡规划法》。申请人主张案涉建筑于2007年建成，其在行为时《中华人民共和国城乡规划法》没有颁布，但根据建设当时适用的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”案涉的建筑在建设时没有办理规划审批，申请人的建设行为违法，且其在事后亦没有补办相关手续，违法行为一直处于持续状态，处罚期限应从行为终了之日起计算，故梨树县城市管理行政执法局的处罚未超过法定的处罚期限。
综上，张杰的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回张杰的再审申请。
如不服本裁定，可依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十七条的规定，向人民检察院申请抗诉。
审 判 长 杜 鹃
审 判 员 吴先明
审 判 员 许家娟
二〇二一年三月二十五日
法官助理 郑晓娇
书 记 员 杨双璐
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